论坛论文FORUM PAPERS

贵州省兴义市人民检察院

一、引言

2020年5月，第十三届全国人民代表大会第三次会议上的最高人民检察院工作报告，分析了1999年至2019年间故意杀人、抢劫等重罪案件持续下降，酒驾、扰乱市场秩序等轻罪案件持续上升的重大变化，提出对轻犯罪少捕慎诉慎押。严重暴力犯罪的起诉人数从1999年的16.2万人降至2019年的5.9万人，判处三年有期徒刑以下刑罚的轻微刑事案件占比从1999年的54.6%上升至2019年的80.4%，暴力犯罪明显减少，加之认罪认罚从宽制度的适用，犯罪嫌疑人、被告人自愿接受处罚，与国家机关从对抗走向协商、合作的关系，犯罪嫌疑人、被告人的人身危险性降低，羁押的必要性减小，刑事强制措施的运用发生重大转变，非羁押措施较羁押措施得到更多运用。占比较大的轻微刑事案件中不逮捕、不羁押也能保障刑事诉讼程序的进行，有的案件作不起诉处理也能达到惩罚、教育、挽救的目的。

二、近年X市检察机关轻罪治理及羁押必要性审查的情况

（一）X市检察机关轻罪案件办理情况

目前我国法律对轻罪并未作出明确的规定，理论上存在多种学说，如实质标准说、形式标准说、实质形式结合标准说[1]，通常采取的两大主流观点“法定刑说”、“宣告刑说”，一种是将法定刑为可能判处三年有期徒刑以下刑罚的犯罪认为是轻罪，另一种是将宣告刑三年以下有期徒刑（拘役、管制、单处附加刑或者免予刑事处罚）的犯罪认为是轻罪。笔者认为“宣告刑说”更符合当前轻罪治理的需求，故本文中列举的轻罪案件，以宣告刑为准。

2021年受理审查起诉案件1937件2444人，不起诉647件803人，收到法院判决三年以下有期徒刑的有1394人；2022年受理审查起诉案件1919件2397人，不起诉689件852人，收到法院判决三年以下有期徒刑的有1288人；2023年受理审查起诉案件1624件1879人，不起诉511件815人，收到法院判决三年以下有期徒刑的有1479人。

罪名集中在危险驾驶罪、盗窃罪、帮助信息网络犯罪活动罪、故意伤害罪、诈骗罪，犯罪结构已呈现轻罪化，这与社会经济发展密切相关，经济水平提升、居民收入增加、天网监控的普及都让暴力性抢劫、抢夺大幅减少，犯罪形态随之变化。

（二）X市检察机关羁押必要性审查的办理情况

根据《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》的规定，羁押必要性审查，是指人民检察院依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十三条规定，对被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有无继续羁押的必要性进行审查，对不需要继续羁押的，建议办案机关予以释放或者变更强制措施的监督活动。

X市检察院2020年羁押必要性审查共8件8人，变更强制措施7件7人；破坏社会主义市场经济秩序类案件2件；侵犯公民人身权利、民主权利类案件为2件；侵犯财产类案件为3件；妨害社会管理秩序类案件1件。

2021年羁押必要性审查共50件50人，变更强制措施26件26人；危害公共安全类案件为4件；破坏社会主义市场经济秩序类案件5件；侵犯公民人身权利、民主权利类案件为15件；侵犯财产类案件为13件；妨害社会管理秩序类案件13件。

2022年羁押必要性审查共59件59人，变更强制措施47件47人。危害公共安全类案件为1件；破坏社会主义市场经济秩序类案件1件；侵犯公民人身权利、民主权利类案件为21件；侵犯财产类案件为11件；妨害社会管理秩序类案件25件。

三、羁押必要性审查制度的变化及意义

（一）羁押必要性制度的变化

2012年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十三条首次规定了羁押必要性审查制度，《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》对审查主体、申请方式、审查范围等问题进一步作了规定，使该项制度具备可操作性。2019年《人民检察院刑事诉讼规则》修订前，羁押必要性审查的主体为检察院的刑事执行检察部门，依职权或者依申请进行审查后发出变更建议，再由被建议单位或部门决定是否变更。刑事执行检察部门主要是负责对监管场所进行监督，不是直接办案部门，对犯罪嫌疑人、被告人在监管场所的表现、身体情况等能够清楚掌握，但是对案件的案情和证据掌握不足，进行审查时容易出现片面审查、不能及时掌握证据变化等情形，导致审查的准确性不够。2019年修订后，羁押必要性审查的主体为检察院的捕诉部门，即直接办案部门，能够更好地掌握案件情况和证据变化，更加全面的评估犯罪嫌疑人、被告人的社会危险性，进行审查后自行决定变更或者向侦查机关、审判机关发出变更建议。

（二）羁押必要性制度的意义

1、有利于保障人权和刑事诉讼权利

宪法明确规定“尊重和保障人权”，而自由权是公民的基本权利，受羁押的犯罪嫌疑人、被告人在其自由权受到限制时，可以通过羁押必要性审查制度对自身的权利进行维护，该制度的核心本就是对犯罪嫌疑人、被告人的人权予以保护，维护司法权威。进行羁押必要性审查，能够打破“一押到底”的情形，并且让办案人员更加了解和掌握案件在诉讼进程中的变化，更好地引导案件的审查，降低错案率，增强公众对检察机关的信任。

刑事诉讼权利中较为重要的一项人身自由保障权的维护，具体地体现就是通过申请变更或解除强制措施来实现，即羁押必要性审查的实施，通过刑事诉讼法以制度的形式进行明确，让权利的保障有法可依、固定化、规范化。

2、有利于宽严相济政策的贯彻

宽严相济作为我国的刑事政策，是检察机关在办理刑事案件中需要遵循的，也是贯彻落实习近平法治思想中坚持以人民为中心的重要体现。当前轻罪案件日益增加，更需要严格落实轻罪治理的相关政策和制度，羁押必要性审查不仅为实现诉讼程序的快慢分道、案件实体的轻重分流提供了必要保障，而且从诉源治理的层面有力促进了矛盾和冲突的化解，[2]在保障权利的同时，又给予了犯罪嫌疑人、被告人获得从宽的机会，当宽则宽，体现现代文明司法，推动现代法治建设。

在司法实践中，检察机关已经逐步明确宽严相济刑事政策价值立场的指引地位。司法机关在犯罪处置中应当坚持宽与严的区别对待与相互救济，由此最大限度地实现预防、控制与惩治犯罪的效益，这是刑事公正与效率的价值目标实现的当然要求。[3]

3、降低羁押率，促进非羁押措施的运用

刑事诉讼程序中强制措施的使用，一种是羁押性质的，比如逮捕，另一种是非羁押性质的，比如取保候审、监视居住，目的都是为了刑事诉讼程序能够正常进行，依据犯罪情节轻重、社会危险性大小等因素进行选择适用。

监管场所羁押的人数越多，就需要增加更多的监管人员、投入更多的监管设备和资源，即需要大量的司法成本来确保监管场所的安全。通过羁押必要性审查，将那些社会危险性较低、矛盾已化解的人员予以释放或者变更强制措施，降低了司法成本，也缓解羁押场所的监管压力，促进非羁押措施的运用，减少社会对抗。

4、实现程序正义的关键路径

赋予犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属、法定代理人或辩护律师有权申请羁押必要性审查，是办理案件重视程序的具体体现，也是在程序上保障当事人权益的重要体现。通过构建“诉讼化”审查程序，引入听证机制、律师参与等要素，打破传统申请行政审批模式的封闭性，强化了司法决定的公信力，又保障了当事人的程序参与权。这种程序推动强制措施适用从“犯罪控制”向“权利保障”转型，促进实体正义与程序正义的有机统一。

四、羁押必要性审查在实践中的不足之处

（一）羁押必要性审查的启动率较低

按照《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》的规定，羁押必要性审查启动方式有两种，一种是依职权，一种是依申请，受传统办案构罪即捕、一押到底的理念影响，案件承办人员不愿变更，担心变更强制措施后影响刑事诉讼的进程，依职权启动的情况较少。案件办理过程中，大部分犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属对羁押必要性制度及程序不知晓、不熟悉，很少提出申请，导致依申请的情况更少。

（二）羁押必要性审查的知晓率较低

羁押必要性审查制度于2012年在刑事诉讼法中确定，但检察机关在办案过程中很少主动向犯罪嫌疑人、被告人告知该项制度，2019年《人民检察院刑事诉讼规则》修订前，审查主体是驻所检察部门，面对看守所关押的大量人员，并没有做到对关押人员释明该项制度，而是在发现符合变更的具体人员后才告知并适用该项制度。案件的承办人员着重对诉讼程序权利和义务的告知，而没有单独就羁押必要性审查制度进行告知，以致犯罪嫌疑人、被告人大多数不知晓其具有申请变更羁押措施的权利。

（三）相关规定不够细化

审查标准模糊化，刑事诉讼法第95条规定的五项审查要素缺乏具体量化指标，导致“社会危险性”评估主观性较强。《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》虽然规定了羁押必要性审查的主体、方式、审查范围等，但是仍有部分问题没有细化规定，例如：对可以予以释放或者变更强制措施的符合情形没有细化衡量标准；对当事人、有关部门在申请后或是被建议后不服检察机关的决定如何处理没有进行规定。

（四）审查书面化

羁押必要性审查中虽然规定了可以听取犯罪嫌疑人、被告人、被害人、办案机关等的意见，但实践中碍于办案时限及人手短缺等问题，更多的是进行书面材料审查，没有当面听取犯罪嫌疑人、被告人的意见，没有形成意见的交换及交流，最终的决定依靠审查人员对材料的审查意见，容易出现倾向性意见，不利于对犯罪嫌疑人、被告人的权益保障。

（五）检察机关的决定权有限

除了审查起诉阶段检察机关能够自行决定是否变更或解除强制措施，在侦查阶段和审判阶段，检察机关发现应当变更或解除强制措施的情形后，只是有权建议公安机关或法院变更或解除，是否采纳仍然由公安机关或法院决定，而不能直接决定变更或解除，这就体现出检察机关在羁押必要性审查上决定权的有限性。

五、完善羁押必要性审查的路径

从羁押必要性审查的案件类型分布可以看出，主要集中在侵犯公民人身权利、民主权利类、财产类、妨害社会管理秩序类案件，予以变更强制措施的基本上都是三年以下有期徒刑的轻罪案件，这充分体现了羁押必要性审查在轻罪案件中的适用具有广阔的余地，为此，怎样更好地运用和完善羁押必要性制度，是当今轻罪案件居多的情形下值得思考的问题。

（一）提高羁押必要性审查的启动率及加大羁押必要性审查的覆盖率

加强办案人员对羁押必要性制度的学习，转变传统的“一捕到底”的办案理念，提高依职权审查的审查率，可以探索定期审查方式，根据我国刑事诉讼法的规定，逮捕案件一般至少羁押2个月及以上，检察机关可以采取2个月审查一次的方式，这时公安机关的侦查工作基本结束，证据的收集固定也基本完成，能减少因变更强制措施而导致证据灭失的风险。

加大对轻罪案件的羁押必要性审查力度，对逮捕后认罪认罚的案件全部进行审查，对容易出现证据和情形变化的案件进行重点审查，例如交通肇事罪、故意伤害罪、盗窃罪等，充分掌握案件中双方当事人是否达成和解，一旦出现新的和解谅解情形，及时进行强制措施的变更或者解除。

（二）构建梯度化审查标准体系

依据《人民检察院 公安机关羁押必要性审查、评估工作规定》，建立“基础+特殊”评估模型，基础要素包括犯罪性质、前科劣迹、认罪态度等客观指标，特殊要素考量被害人谅解、社会修复、身体健康状况等动态因素，按照规定的要求进行综合评判。实行分类分级审查机制，对可能判处三年以下刑罚的轻罪案件，设置“推定无羁押必要”的审查原则；对涉企案件、在校学生等特殊群体，建立“双重听证”制度，引入行业主管部门参与评估。

（三）主动转变办案理念和办案方式

随着刑事政策的不断变化和完善，检察机关人员应当主动转变陈旧的办案理念，改变过去构罪即捕、一押到底的传统思想，不断深化对强制措施诉讼保障功能的认识，注重对犯罪嫌疑人、被告人的人权保障，重视申请人提出的羁押必要性审查申请，利用好依职权和依申请两种方式的有机结合、互相辅助的优势，扩展羁押必要性审查的涉及面，更加全面地进行审查。

（四）以公开听证促进司法公开

认真贯彻落实关于《人民检察院羁押听证办法》。《办法》中明确，对于需要评估犯罪嫌疑人、被告人是否具有社会危险性、案件是否具有重大社会影响，辩护方申请变更强制措施以及羁押必要性审查在事实认定、法律适用、案件处理存在较大争议等情形，有必要当面听取各方意见的，可以进行羁押听证。检察听证在公开审查过程对案件当事人进行释法说理，不仅增强当事人对检察机关办案的信任，也在化解争议、矛盾的同时促进司法公开，更落实了普法责任。针对具有一定逮捕争议、有社会重大影响等有必要听证的案件，通过召开公开听证，听取侦查机关、犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、辩护人的意见，审查侦查人员提供的社会危险性证据材料，核实法定代理人、辩护人提供的和解协议、谅解书等材料，充分论证逮捕的羁押必要性，切实注重办案的质效。

（五）完善非羁押强制措施的适用

充分利用智能化监管手段和监管平台，运用电子信息技术，加强对采取取保候审的犯罪嫌疑人、被告人的监管力度，及时将案件信息、个人信息录入监管平台，实现对被监管对象的监控和即时信息调取。借鉴未成年人保护工作引入社会资源进行帮扶的经验，积极借助社区、义工等社会资源，对被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人进行监管帮扶。加大对保证人不履行法定义务的惩罚力度，厘清保证人保证责任的边界，细化规定保证人不履行保证义务的法律后果，强化保证人的责任意识，促使保证人积极履行法定义务。

拓展科技监管手段。推广运用电子手环、“非羁码”等数字化监管措施。建立社会支持机制。与司法行政机关共建观护教育基地，将赔偿保证金提存、社会服务令等柔性措施纳入审查考量。

（六）建立健全权利告知机制

长期以来，犯罪嫌疑人、被告人在刑事羁押过程中处于较封闭的状态及弱势地位，检察机关告知羁押必要性审查制度的方式较单一且不够全面和主动，未能充分保障被羁押人的知情权。因此，检察机关应主动建立健全权力告知机制，明确告知犯罪嫌疑人、被告人享有申请羁押必要性审查的权利，以及具体的申请条件。通过驻所检察开展定期和不定期约见、发放制度告知书、宣讲相关法律知识等方式，充分保障被羁押人及其法定代理人、家属及辩护人的制度知情权。

六、结语

在法治中国建设背景下，羁押必要性审查制度已成为刑事司法改革的重要突破口。它不仅完善了强制措施适用体系，更通过制度创新倒逼司法理念革新，为推进国家治理现代化提供了法治样本。这项制度的深化实施，标志着我国刑事司法从“治罪思维”向“治理思维”的历史性跨越，对构建新时代中国特色社会主义法治体系具有深远意义。

完善羁押必要性审查制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要法治工程。检察机关应当以“求极致”的精神深化制度创新，通过构建科学审查标准、完善程序保障、强化技术支撑、健全配套机制，推动实现惩罚犯罪与保障人权、司法公正与诉讼效率的有机统一，继续贯彻落实宽严相济刑事政策，为轻罪治理现代化贡献检察智慧。

注释：

[1]胡树琪：《刑事法治现代化背景下轻罪治理策略探讨》，《贵州社会科学》2024年第7期，第61页。

[2]周洋：《轻罪治理背景下羁押必要性审查制度的功能面向与程序供给》，《南海法学》2024年第5期。

[3]张小虎：《宽严相济刑事政策的基本思想与制度构建》，北京大学出版社2018年版，第41页。