尚权研究SHANGQUAN RESEARCH

李 继

北京市尚权律师事务所合伙人

尚权职务犯罪研究与辩护部主任

一、引言

基层换届选举中有一类现象长期存在，却很少被作为“问题”认真对待：农民工在选举日不回来，选票由家人顺手填了；老人随子女迁到外省生活，户口还在村里，选票被邻居或村干部代投了；乡镇为了凑够“过半数”的有效门槛，在投票结束前把剩余选票处置掉；候选人在投票前找到几个态度游移的选民，用不大不小的代价把他们的票“定”下来。这些做法使一部分选票的填写偏离了选民本人在投票时刻的真实选择，但选举通常被宣布有效，当选者正常履职，基层政权运转如常。

如果以“选票必须如实反映每一位选民的真实意志”为绝对标准，上述现象中的相当部分都应当被否定。但这一标准既不现实，也未必正确。一个更值得追问的问题是：使选票与选民失去联系的技术性偏离，与候选人以请客送礼、小额利益拉票，在结果上究竟有没有实质区别？如果二者都使选票偏离了选民的自主选择，为什么前者通常被默认为“正常的选举组织工作”，后者却被作为贿选追究？这一区别对待是正当的吗？如果不是，应当以什么标准来重新划定可容忍与不可容忍的边界？

本文试图回答这一问题。基本判断是：技术性偏离与拉票请客送礼在“结果无区别”的意义上具有同质性，二者都使选票的填写与选民的具体选择之间出现距离；但同质性不等于同等的可谴责性。判断一种偏离是否应当被否定，不应看它是否在形式上造成了对应关系的松弛，而应看这种松弛是否被组织起来、是否服务于对自治组织的持续性控制，以及选举之后的问责机制是否仍然开放。在这一标准下，“失去联系”情形下的选票偏离通常处于可容忍的区间，而真正需要以政权逻辑对待的，是偏离的控制化与组织化。

二、“失去联系”的形态及其与拉票的同质性

（一）四种形态的共同结构

因人口流动和选举组织条件而产生的选票—选民联系松弛，在实践中表现为若干相互关联的形态。

1.外出务工者的缺席与委托投票的形式化。 中西部许多村庄的外出选民占比长期居高。回乡投票的交通成本、误工损失与投票可能带来的收益之间不成比例，使多数外出选民在经济理性上选择放弃亲自投票。委托投票本应是一种例外安排，但在空心化村庄中，它实际上承担了维持选举“过半数”门槛的功能。半月谈记者在河南的调查描述了一个典型场景：村干部按户口本人数向每户派发选票，“不管有没有人外出务工，村干部都会发给这户人家4张选票让其填写，一般都是户主直接代填了”。委托的书面性、个别性和可核查性在实践中被家庭内部的自然代表关系所取代。

2.随迁老人的制度性失联。 老年人随子女迁居外省、外市后，与户籍地的日常联系趋于稀薄。选举通知往往通过留在村里的亲属转达，而转达的可靠性取决于亲属关系是否紧密。在这一链条中，老人的投票意愿既没有被独立地征询，也没有被独立地记录。他们的选票或者被亲属一并代填，或者在选民名单上沉默地“缺席”。

3.留票与自行处置。 乡镇或选举工作人员保留部分选票自行填写，在实践中并不罕见。其动机可能多种多样，但最常见的直接驱动是确保投票人数达到法定有效门槛。浙江岱山田涂村2017年换届中工作人员对剩余20张空白选票进行勾选，该次选举因查明“使特定候选人当选”的目的而被宣布无效；但在更多未被查处的场景中，留票的动机未必是扶植特定人选，而仅仅是“让选举有效”。无论动机如何，客观效果相同：一部分选票的填写者与选票所代表的主体之间不再有可追溯的联系。

4.摇摆票的边际收买。 候选人在选情胶着时以小额利益收买态度不定的选民，在形态上接近贿选，但在规模和运作方式上又与之有别。福建龙岩田梓村2009年换届中，候选人以每张100元的价格“买”了600多张选票，2012年以同样价格“买”了300多张。与动辄百万元量级的贿选案相比，这类操作的目标通常不是改变选举的整体格局，而是在差距不大的竞争中收买边际票。

这四种形态可以单独出现，也常常在同一场选举中叠加。它们的共同结构是：选票的物理填写行为发生了，但填写者与选民之间在投票时刻的具体选择联系中断了。选票“被填写”了，选民却没有“被选择”。

（二）“结果无区别”的含义与限度

将上述情形与拉票请客送礼相比较，可以发现一个被形式上的类型区分所遮蔽的事实：在结果层面，二者对选票—选民对应关系的影响是同质的。

拉票请客送礼的核心机制，是以物质或人情利益改变选民的投票选择。选民收到了宴请、礼品或现金，在投票时倾向于回报。在这一过程中，选票的填写者仍然是选民本人，但选民的选择已经被选举日之前的利益输送所塑造。从“选票是否反映了选民在无外部诱导条件下的真实偏好”这一严格标准来看，被请客送礼影响的票与被他人代填的票，都偏离了某种理想状态下的自主选择。

二者在结果上的差异主要是程度和可追溯性，而非性质。在“失去联系”的情形中，选民的“不选择”是缺席的结果；在拉票请客送礼的情形中，选民的“选择”是被诱导的结果。前者使选票的填写者与选民分离，后者使选民的判断与选票分离。两条路径通向同一个终点：选票所记录的不是一个在投票时刻由选民自主作出的决定。

这一判断的实践含义在于：如果以“对应关系是否完美”为唯一尺度，那么拉票请客送礼和“失去联系”应当被同等对待，或者都被容忍，或者都被否定。但现行规范体系恰恰作出了不对称的处理——对拉票请客送礼，即使金额极低（如微信群100元发60个红包），也可能被作为贿选取消资格或行政处罚；对户主代填、留票处置，除非伴随明显的操控目的，通常不进入追责视野。这种不对称处理是否具有可辩护的理由，取决于这两种情形在“控制属性”上是否存在实质差异，而不仅仅是形式上的类型不同。

三、可容忍性的实质标准：控制属性而非对应关系

（一）两种偏离在控制属性上的分野

“结果无区别”只解决了同质性判断的一半问题。它表明技术性偏离与拉票请客送礼在对应关系层面共享同一结构，但并未回答哪一种偏离更应当被否定。答案不在于偏离的形态，而在于偏离与自治组织控制之间的关系。

拉票请客送礼，在单次、分散、规模有限的形态下，其目标通常指向赢得当次选举，而非建立对自治组织的持续性支配。民政部2005年的界定意见要求将“一般人情往来、候选人捐助公益事业以及承诺经济担保”与“直接买卖选票”相区分，其背后的逻辑正是：并非所有利益输送都构成需要以选举纪律回应的贿选，只有达到一定对价强度、足以左右选民选择的行为才进入否定性评价。而即便构成贿选，如果它是一次性的、被及时纠正的，其危害仍然停留在选举竞争失范的层面，可以通过宣布当选无效或取消资格来消化。

“失去联系”情形下的技术性偏离，在未被组织化利用的条件下，同样不指向对自治组织的控制。农民工不回来投票，是因为回乡的成本高于其感知到的投票收益；户主代填，是家庭代表逻辑在熟人社会中的惯性延伸；留票处置的直接目标往往是使选举达到法定门槛；小额边际收买的目标是赢得当次选举。这些行为当然可能被寻求控制的候选人利用——一个宗族网络完全可以借助代投和收买来巩固地位——但被利用的可能性不等于行为本身已经构成控制。

真正需要以不同逻辑对待的，是偏离被组织化并持续化的情形。当户主代填从家庭惯例演变为候选人通过户主网络系统性地操纵整户选票，当留票从“保证有效”变为定向填投特定候选人，当小额收买扩展为有组织的票源购买，并且当选者利用职务排斥异议、垄断集体资源时，偏离便从技术性层面进入了控制性层面。此时的问题已经不是“选票是否如实反映了选民意志”，而是“自治组织是否仍然是公共的”。区分二者的操作性标志，不是金额或票数，而是是否存在将对应关系的松弛组织化、持续化并指向组织控制的意图与结构。

（二）选举有效性制度对技术性偏离的内置容纳

技术性偏离之所以通常不导致选举无效，并非因为选举主持者有意纵容，而是因为选举有效性制度本身已经为人口大规模流动条件下的对应关系松弛预留了制度空间。

《村民委员会组织法》确立的有效性基本规则是“登记参加选举的村民过半数投票”。委托投票的票数计入实际投票人数，这意味着制度承认选民可以不在现场而由他人代为填写选票，只要委托关系在形式上成立。更进一步，部分省份的选举办法规定，外出一年以上、通知后既不回来投票也不委托的村民，可以不计入本次选民总数。这一变通规则的法律含义是明确的：制度本身就不要求每一位登记选民都保持与选票的积极联系。长期不与户籍地发生有效联系的选民，其选票可以从有效性计算的基础中剔除，而不是必须被“找回”或“代填”。

这套制度安排表明，立法者在设计选举有效性规则时，已经将“失去联系”作为一种需要被容纳的常态，而非一种需要被消除的异常。如果一项选举在委托手续、选民名单管理和投票人数统计上符合法定要求，即使其中相当比例的选票是由他人代为填写的，它在法律上仍然是有效的。将这种有效性与“选举被操控”或“政权被把持”相混淆，是对有效性制度功能的误读。

（三）可容忍性的实质条件：日常问责的开放性

选举有效不等于选举完美。技术性偏离可以被容忍，更深层的理由不在于选票本身，而在于选举之后的治理过程是否仍然对选民开放。

一个依赖大量委托票和代填票产生的村委会，如果在其任期内受到村务公开、村民代表会议、村务监督委员会以及上级监督的有效约束，其治理行为仍然需要对村民的诉求作出回应。选民虽然没能在投票时精确表达偏好，但仍然可以在治理过程中通过异议、举报、评议和下一次选举来施加影响。实证研究表明，选民参与确实对村庄治理具有约束效应，能够降低行政管理费比例、增加面向村民的分配；尽管这种约束具有“消费性”而欠缺长远的“生产功能”，但它至少表明选举参与与治理问责之间存在可观察的联系。反过来，即使选举日的对应关系完美无瑕，如果选后治理封闭、村务不公开、监督形式化，自治组织同样可能脱离公共控制。

因此，可容忍性的实质条件可以表述为：技术性偏离没有关闭选后问责的通道。只要选民仍然保有对当选者施加压力和更换当选者的现实可能，选举中对应关系的局部松弛就不构成对基层政权性质的否定。只有当偏离被组织化，并系统地摧毁了这种可能性时，它才越出可容忍的边界。

四、为什么“把持”的判断不能从对应关系松弛中推出

将“失去联系”或拉票请客送礼直接等同于“把持基层政权”，在逻辑上混淆了两个不同层次的问题。

1.“把持”的核心是对自治组织的排他性控制，而非选票对应关系的任何具体瑕疵。 既有司法实践对“把持基层政权”的认定，聚焦于行为人是否通过持续性的贿选、暴力、宗族动员和人事渗透，使自治组织丧失公共属性、沦为私人工具。广东汕尾黄某合案中“连续五届”的运作、安排亲信进入选举委员会和村民代表队伍，宁夏海原马正山案中对村级人事的长期否决，其共同特征不是某一次选举中出现了多少张代填票，而是控制本身成为选举和治理的常态。将户主代填或小额买票直接归入“把持”，会抽空这一概念的分析力量，使其从一个描述特定控制结构的范畴退化为对任何选举不完美的道德指责。

2.对应关系的松弛在多数情形下恰恰是控制的反面，而非控制的表现。 一个寻求把持村庄的候选人，最不希望看到的就是选民与选票之间的联系处于松散、分散、不可控的状态。他需要的是有组织地收紧这种联系：把代投网络掌握在自己手中，把摇摆票集中收买，把选举委员会和村民代表队伍渗透为控制工具。技术性偏离的弥散性和非组织性，反而使系统性控制更加困难。真正危险的从来不是“有人没回来投票”或“户主顺手填了”，而是有人系统性地使代填和收买服务于同一个控制目标。将两者混同，会导致治理注意力从后一种情形向前一种情形偏移，消耗在几乎每一场选举中都或多或少存在的技术性瑕疵上。

从比较的视角看，“失去联系”情形下的选票偏离并不比拉票请客送礼具有更强的可谴责性。 如果一笔一百元的微信红包可以被认定为贿选并导致资格取消，而数十张未经实质委托的代填票却通常不被追究，这种差异的正当性不能从“对应关系松弛程度”中得到解释，而只能从“控制属性”中得到解释：前者被推定为具有影响特定选民选择的具体对价目的，后者在未被组织化时被推定为选举组织条件不足的产物。这一推定并非绝对可靠——代填网络完全可能被用于操控——但纠正这种风险的方式应当是识别组织化的迹象，而不是将一切对应关系的松弛都作为贿选或把持来处理。

五、辩护的价值与治理含义

为“失去联系”情形下的技术性偏离提供可容忍性的辩护，其指导意义不在于为任何一种具体的违规操作背书，而在于使治理资源的配置与问题的性质相匹配。

第一，防止“把持”概念的通货膨胀。 如果任何形式的选票对应关系松弛都可以被用来指控“把持基层政权”，这一概念将失去其应有的区分功能，基层选举中大量因人口流动和组织能力不足而产生的技术性问题将被过度刑事化或纪律化。这不仅不现实，而且会掩盖真正需要以政权逻辑对待的控制性失范。将“把持”严格限定为组织化、持续性的排他控制，才能保持这一工具对严重失范的精准指向。

第二，将选举治理的重心从“对应关系的完美”转向“控制的组织化”。 对技术性松弛，有意义的治理方向不是逐票追查“这张票是谁填的”，而是降低松弛的必要性——使选举时间与人口流动节律更合理地衔接，使委托程序更加可操作和可核查，使长期失联选民的制度出口（不计入选民总数）得到更清晰的适用——以及提高松弛的可见性。对控制性偏离，则应当保持对代投网络、票源收买和选举机构渗透的组织化迹象的警觉。二者的治理逻辑不同，不能相互替代。

第三，承认基层民主的巩固是一个以治理绩效为支撑的长期过程，而非选举日对应关系的技术完善。 选民之所以愿意认真地投下一票，或者之所以觉得“回不回去无所谓”，根本上取决于选举产生的自治组织是否在日常治理中实际地回应了他们的利益。当集体收益分配、土地权益、公共服务供给等事务与选民的切身利益直接关联时，投票行为才可能从“完成手续”转变为“选择治理者”。技术性偏离的减少，最终不是惩罚威慑的副产品，而是这一转变逐渐发生的结果。

六、结语

“失去联系”的选票与拉票请客送礼，在使选票偏离选民自主选择这一结果层面上具有同质性。承认这种同质性，并不导致对二者的同等否定，而是要求将评价的重心从偏离的形态转移到偏离的控制属性上。登记选民过半数投票的有效门槛、委托投票的合法化以及失联选民不计入选民总数的规则，已经表明选举制度本身有能力在人口大规模流动的条件下维持运转，而不要求每一位选民与选票保持完美的积极联系。在这一制度框架内，技术性偏离通常处于可容忍的区间；真正需要以“把持基层政权”的逻辑对待的，是偏离被组织化并指向排他性控制的情形。可容忍性的最终支撑，不在选票对应关系的技术上，而在选后治理问责机制是否仍然对选民开放。守住这一实质条件，比追求选票对应关系的形式完美，更接近基层民主政治巩固的真实路径。

参考文献：

1. 半月谈记者：《记者调查村委会换届：没见过选票啥样，谁替我投的？》，北京时间，2017年7月26日。

2. 《岱山：通报4起发生在群众身边的不正之风和腐败问题》，岱山县纪委监委，2019年5月29日。

3. 《福建一村委会主任“买”选票 每张100元买了300张》，环球网，2018年5月31日。

4. 《村官候选人在微信群里用100元发了60个红包……数额虽小，也是贿选！》，南方网，2017年2月21日。

5. 民政部：《关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》，2005年。

6. 《咱村换届选举只来了不到一半的选民，选举还有效吗？》，微信公众平台，2026年3月30日。

7. 《进行村民委员会选举，得有多少人参加才行？》，找法网，2026年7月16日。

8. 刘愿：《选民参与和村庄治理——来自中国家庭追踪调查村庄数据的经验证据》，《学术月刊》2017年第10期。

9. 广东法院打击农村家族宗族黑恶势力犯罪典型案例，广东省高级人民法院，2024年1月。