尚权研究SHANGQUAN RESEARCH

李 继

北京市尚权律师事务所合伙人

尚权职务犯罪研究与辩护部主任

一、引言

村民委员会和城市居民委员会换届选举，是中国基层群众自治制度中最具显示度的民主实践环节。自《村民委员会组织法》试行以来，村委会选举已历经多轮周期，直选覆盖面与参选率长期维持在较高水平。2025年10月，全国人大常委会同时修改《村民委员会组织法》并修订《城市居民委员会组织法》，将“坚持和加强党对基层治理的全面领导”与“发展全过程人民民主”并置为修法的基本遵循，选举制度的完善被明确列为修改重点之一。这一制度演进的方向表明，基层选举的问题意识已经从“有没有选举”转向“选举是否真实地产生负责任的治理”。

然而，制度文本的完善并不自动消解实践中的失序。贿选金额从二十年前的“二百余万元”量级到近年个案中“逾千万元”的传言与“一百三十余万元”的查实金额并存，会场滋扰从言语起哄升级为持械冲击，宗族势力对选举的操控在一些村庄延续十余年乃至二十年，城市化进程中“村改居”后的选举停滞亦非孤例。这些现象反复出现，提示研究者不能将其简单归因于“群众素质不高”或“监管不力”，而需要追问：基层选举失序的形态是否存在类型上的分化？什么样的失序仍然属于选举治理可以消化的“竞争失范”，什么样的失序已经越出选举范畴、进入对基层政权属性的侵蚀？回答这一问题，既关乎治理资源的合理配置，也关乎对基层民主政治实践性质的准确判断。

本文以公开报道和司法裁判中可查证的案例为经验基础，尝试在“竞争失范”与“组织异化”之间建立分析性区分，并将这一区分锁定在“把持基层政权”的认定问题上，进而讨论分层治理的可能路径。

二、选举失序的两种面相：从“竞争失范”到“组织异化”

（一）竞争失范：贿选、宴请与会场滋扰的常规形态

贿选是基层选举中最具普遍性的失范形式。其运作方式随技术条件而变：山西河津老窑头村2003年换届中，候选人将装有现金的箱子抬上主席台“示众”，承诺当选后向每位村民发放1800元至2000元，当选后实际发放现金223.62万元；十五年后的山西交城柰林村，候选人通过村务微信群明码标价“一票1000元”，并上门送现金和超市购物券，查实金额130余万元，一名候选人被估算花费达六百万元，选举被当地村民称为“拼多多”大战。城市社区并未置身事外：昆明官渡区社区换届中，两名候选人宴请两个居民小组一百余人，逐桌敬酒动员投票，一名社区居委会副主任在场参与，三人均被取消候选人资格；呼和浩特麻花板社区原居委会副主任委托他人宴请居民代表、赠送消费卡拉票，受到纪律处分。

会场滋扰则呈现从“闹场”到“暴力冲击”的谱系。西安长安区西四府村计票即将结束时，落后者纠集二十余人手持棍棒、砍刀冲击会场，抢夺选票、殴打工作人员；浙江临海山头何村选举中，村民暴力推翻桌子、用矿泉水瓶打砸维持秩序的民警。这些行为直接破坏选举程序的物理秩序，但其诉求往往指向具体选举结果，并未表现出对自治组织本身的系统性控制意图。

上述两类行为的共同特征在于：它们发生在选举竞争的框架之内，是竞争激烈化所衍生的“过度动员”或“失败后的情绪溢出”。贿选以物质利益扭曲选民偏好，滋扰以暴力阻断程序进行，但行为的目标仍然指向“赢得某一次选举”。在规范层面，贿选已有相对明确的界定——2009年两办通知将“用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿”界定为贿选；会场滋扰则依据《治安管理处罚法》或寻衅滋事等罪名处理。这一层次的失序，原则上可以通过选举程序内部的纠错机制（宣布当选无效、取消候选人资格）和行政救济渠道加以回应。

（二）组织异化：以控制自治组织为目标的持续性操作

当贿选、宴请和暴力不再服务于单次选举的胜负，而是服务于对村（居）自治组织的长期控制时，失序的性质便发生了跃迁。广东汕尾黄某合案提供了一个清晰的标本：2002年，黄某合为阻止他人连任社区小组长，组织多人持工具到选举现场暴力抢票；2005年至2019年间，其通过宗族宗亲关系请吃请喝、购买选票，安排亲信进入选举委员会、担任村民代表，拉拢村组干部，“顺利连续五届当选”社区居委会主任、副主任，形成以宗族宗亲和职务身份为纽带的黑社会性质组织，实施聚众斗殴、寻衅滋事、强迫交易、非法转让土地使用权等一系列犯罪，达到“谋取基层群众自治组织职务、打击异己、侵吞集体资产、获取非法利益”的目的。法院在典型意义中明确指出，该案是“通过暴力、贿选等方式破坏基层选举，把持基层政权，将基层群众自治组织‘私有化’‘工具化’”的典型。

宁夏海原白崖村马正山案则展示了宗族票源垄断如何在没有持续暴力的情况下实现同等效果。马正山因贪污被开除党籍后，利用“亲兄弟多、堂兄弟多”的宗族人数优势掌握多数党员选票，虽不再担任村干部，仍能长期干预村级组织人事安排，被乡党委书记称为村里的“第二党支部”。2010年换届中，因候选人非其意中人，其指使手下扰乱选举秩序，导致村支书、村主任、村会计全部空缺；乡党委先后选派三名干部代理村支书，均因阻挠、诬告而无法开展工作。当地基层党组织二十年没有发展党员，多年选不出、配不齐两委班子。沈阳谭某甲案中，谭氏兄弟三人及亲属从1998年至2018年“先后接替当选”村主任、村党支部书记，“近二十年长期把持”基层政权，期间以持械殴打、打砸店铺、威胁、贿赂等手段拉拢选票，并利用政权身份骗取拆迁补偿逾千万元。

组织异化的核心特征可以归纳为三点。其一，目标的转换：行为指向的不是一次选举的输赢，而是对自治组织人事和决策的排他性控制。其二，手段的组合性与持续性：贿选、宗族动员、暴力威慑、安排亲信进入选举委员会和村民代表队伍等手段被交替或叠加使用，跨越多个选举周期。其三，自治组织公共属性的丧失：村（居）委会不再是村民自我管理、自我服务的组织，而成为特定个人或家族攫取集体资源、排斥异己的工具。正是在这一层次上，“把持基层政权”不再是一个修辞性描述，而获得了可操作的分析含义。

三、失序何以发生：社会基础与制度缝隙的叠合

将失序简单归因于“农民素质”或“基层干部乱作为”，既不符合经验，也无助于治理。贿选和宗族操控之所以在部分村庄获得土壤，与农村社会结构的特定条件密切相关。

“人情票”的逻辑提供了微观层面的解释。基于东北村庄选举的实地研究指出，农民所投的往往不是“公民票”，而是嵌入私人关系网络的“人情票”；选举动员依赖候选人与村民之间既有的社会关联，请客、送礼之所以有效，是因为它激活并放大了熟人社会中的人情义务。另一项研究进一步指出，在村庄阶层分化加剧的背景下，亲情、人情和面子等传统动员方式趋于失效，贿选反而成为“有效的动员方式”，并加剧了上层农民对村庄政治的垄断。这意味着，贿选并不完全是“现代民主规则被前现代意识扭曲”的简单故事，它在特定社会条件下具有动员功能上的“合理性”——这恰恰是其难以根除的原因。

宗族和派系则提供了组织层面的条件。福建农村选举中的派系干扰被观察者描述为“比较普遍”的现象，家族、宗派在选举中形成动员网络。当宗族网络与村庄权力结构重合，选举竞争便容易沿血缘—地缘边界展开，失败一方可能转向持续性的滋扰或退出，而胜利一方则倾向于将自治组织视为宗族利益的延伸。白崖村“第二党支部”的现象表明，即使正式职务被剥夺，宗族票源的控制力仍然可以维持对组织人事的事实否决权。

制度缝隙同样不可忽视。村委会选举争议的救济渠道长期偏窄：村民对贿选行为的举报，往往依赖民政部门的行政处理，而行政不作为或认定标准模糊使救济效果不确定。陕西大荔西关村三百余名村民因县民政局对贿选举报久无结果而提起行政诉讼并在一审胜诉，这一早期案例既显示了司法救济的可能，也反衬出常规行政纠错机制的迟钝。在刑事规范层面，《刑法》第256条“破坏选举罪”的适用范围限于人大代表和国家机关领导人员选举，村委会选举中的严重破坏行为通常被分解为寻衅滋事、聚众扰乱社会秩序等罪名处理。这种罪名上的“分散化”虽不构成处罚漏洞，却增加了对“持续性控制”行为进行整体评价的难度：单次滋扰可能仅达到治安处罚或轻罪门槛，只有当行为累积到黑社会性质组织的证明标准时，“把持”的事实才被刑事司法正式确认。

城市化进程中的“村改居”则为选举失序增添了体制性维度。浙江义乌金村1992年选举后十年未换届，1998年村委会改为居委会后，原班人员未经选举直接延续为“居官”，镇一级以行政任命方式确定居委会组成人员，被省人大常委会负责人明确指出“是违法的”。太原市“村改居”调研显示，改制后社区管理运行体制“没有实质性的转换”，组织架构“由村委会原班人员移植过来”，换届选举多数仍按《村组法》进行，居委与股份公司多为“两块牌子、一套班子”。在这些场景中，选举失序的表现不是竞争过度，而是竞争被取消或形式化。当城市化带来的土地级差收益和集体资产经营收益急剧放大时，对自治组织控制权的争夺便同时具有了政治意义和经济意义；而“村改居”后选举规则与集体经济组织治理规则之间的衔接不清，恰恰为行政指定和原班延续留出了空间。

四、从选举失序到“把持基层政权”：认定标准的层次化

“把持基层政权”并非一个可以在任何失序情形中随意调用的标签。从既有司法实践和规范性文件的使用方式来看，它指向的是一种具有特定结构的控制状态，其认定应当满足若干层次的条件。

第一层是行为方式的组织性与持续性。偶发的贿选或单次的会场滋扰，无论情节多么严重，通常指向具体选举节点，尚不足以支撑“把持”的判断。黄某合案中“连续五届”、谭某甲案中“近二十年”、白崖村马正山案中跨越多次换届的干预，均显示出行为在时间上的延展性和在手段上的可复制性。这种持续性本身即表明，行为人所追求的不是某次选举的结果，而是对选举过程的常态化支配。

第二层是对选举关键环节的渗透。单纯的“买票”仍然发生在选民偏好层面；当行为人开始“安排亲信进入选举委员会、担任村民代表”时，控制的触角便延伸到了选举的组织机构和民意聚合机制。选举委员会掌握选民资格确认、候选人人选把关和投票程序管理等权力，村民代表会议则在闭会期间行使日常议事决策职能。对这两个环节的渗透，使控制能够在选举间歇期延续，并为此后的连选连任铺设组织基础。白崖村案中马正山以党员选票为筹码进行“交易”，要求任命村会计、确保特定人选当选村主任和村监委主任，正是将选举组织权、日常管理权和监督权一并纳入控制链条的表现。

第三层是自治组织公共属性的实质丧失。这是“把持”区别于一般选举违法的根本标志。在黄某合案和谭某甲案中，村（居）委会的职权被用于为组织或个人攫取利益——侵吞集体资产、非法转让土地、骗取拆迁补偿、强迫交易——自治组织沦为“私有化”“工具化”的外壳。在这一状态下，选举已经不再具有将民意转化为问责的功能，而退化为使控制合法化的周期性仪式。正是在这个意义上，对“把持”的治理不能停留于宣布某次选举无效或追究个别行为人的选举纪律责任，而必须包含组织重建的维度。

据此，贿选和滋扰“是否上升到把持基层政权”，不能以金额大小或暴力程度单一指标来判断。一个可供操作的分析思路是：以“是否形成对自治组织的持续性控制并将该组织用于排斥公共意志、谋取排他性利益”为核心，以行为在多个选举周期中的组织化程度、对选举组织机构和日常议事机构渗透的深度、以及自治组织决策偏离公共性的程度为辅助指标。在这一框架下，单次高额贿选如果停留在选民收买层面且被及时纠正，应作为竞争失范处理；反复贿选叠加宗族动员、选举委员会渗透和集体资产侵占，则应当进入“把持”的评价视野。这一区分并不降低对贿选的否定性评价，而是使治理资源的投放与失序的性质相匹配。

五、分层治理的路径及其限度

对竞争失范，治理的重心在于提高纠错的确定性和及时性。贿选认定标准虽已由规范性文件初步界定，但实践中“证据不足”仍然是行政处理迟疑的主要理由，大荔案的行政诉讼表明，法院可以在一定程度上督促行政机关履行调查职责，但事后的司法督促毕竟不能替代事中的快速反应。更为根本的是，选举程序的透明化——投票、计票环节的可观察性，选举委员会组成的中立性，以及当选后对竞选开支的有限公开——比事后追惩更能压缩贿选的运作空间。宴请拉票之所以在社区选举中反复出现，与居民代表规模较小、投票行为易于被直接动员有关；适当扩大直接选举的选民基数、减少中间代表环节的可操控性，是值得考虑的改进方向。

对组织异化，则需要在扫黑除恶的规范框架下进行精准识别与政权修复。既有案例显示，刑事司法对“把持基层政权”的认定，实质上是在组织、领导、参加黑社会性质组织罪的构成要件中，将“通过贿选、暴力等手段控制基层自治组织并以此为平台实施违法犯罪”作为组织行为特征和非法控制特征的具体表现。这一路径的有效性在于，它能够将分散的贿选、滋扰、侵占行为纳入一个整体性评价，避免“单次行为够不上、累积危害无人管”的困境。但其限度同样明显：黑社会性质组织的证明标准较高，大量处于“组织异化”边缘但尚未达到这一门槛的控制形态，可能落入刑事打击与选举纪律之间的空白地带。白崖村马正山在2010年导致两委班子全面空缺后的数年里，乡党委只能以选派代理干部的方式维持运转，而无法通过刑事程序恢复组织的选举产生机制，说明“把持”的治理不能仅依赖末端刑事定罪。组织重建、党员发展、选民动员和选举程序的重启，是与刑事追诉同等重要的治理环节。

对“村改居”进程中的选举停滞，则需要在城乡基层治理体制衔接的层面加以解决。金村案例中“为了工作平稳进行”而搁置选举的理由，暴露出一种治理惯性：当行政效率与自治程序发生冲突时，程序往往被牺牲。2025年修订的两部组织法在强化党的领导的同时，明确将“完善选举制度”和“发展全过程人民民主”作为修法内容，为在“村改居”场景中坚持选举产生原则提供了规范依据。关键在于，集体经济组织（股份公司）的治理结构与居委会的自治结构必须实现规则分离：前者可以按份额和章程运行，后者则必须回到一人一票的选举逻辑。太原调研中“两块牌子、一套班子”的格局，恰恰使两种逻辑相互纠缠，为行政指定和原班延续提供了便利，也使选举失序的纠错变得更加困难。

最后需要正视的是，上述治理路径都受到一个深层条件的约束：在农民原子化程度较高、村庄公共生活稀薄的地区，选举容易被简化为物质利益的分配仪式；在宗族网络致密的地区，选举又容易被血缘边界结构化。基层民主的质量，最终并不完全取决于选举环节的制度设计，而取决于村庄和社区是否具备使选举具有治理意义的公共事务空间。当自治组织实际掌握的公共资源足以影响村民生活时，选举才可能从“人情票”和“贿选票”的场域转化为问责与绩效评价的场域；当公共事务空间萎缩时，对选举的控制便主要沦为对符号性职位或灰色利益的争夺。这一判断并不意味着选举制度完善没有独立价值，而是提示：对选举失序的治理，应当与村庄公共生活和集体经济的治理结构改革同步推进，否则制度改进的效果将不断被社会基础所稀释。

六、结语

基层两委换届选举中的失序现象，不宜被笼统地置于“基层民主乱象”的标题下。贿选和会场滋扰，在多数情形下属于竞争失范，其治理逻辑是使选举程序更加透明、纠错更加及时；而当贿选、宗族动员和暴力威慑被组织起来，持续性地服务于对自治组织人事和决策的排他性控制，并使自治组织丧失公共属性时，失序便越出了选举治理的边界，进入“把持基层政权”的认定与治理领域。区分这两种层次，不是为了对某些失序行为“从轻发落”，而是为了使治理资源的配置与问题的性质相匹配：用选举纪律和行政救济处理竞争失范，用刑事司法与组织重建回应组织异化。

中国基层民主政治的深化，正是在这种分层回应中展开的。2025年两部组织法的修改，将党的领导、全过程人民民主和选举制度完善置于同一制度框架之内，其真正考验不在于条文本身，而在于能否在差异巨大的城乡社会条件下，使选举既不被物质利益和暴力所劫持，也不因“稳定”或“效率”的名义而被悬置。对“把持基层政权”的警惕，归根结底是对自治组织公共属性之维护的警惕；而这一维护，既需要刑法和纪律的刚性，也需要公共生活空间和治理绩效的支撑。

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