尚权研究SHANGQUAN RESEARCH

一、引言

扫黑除恶专项斗争自2018年启动以来，历经专项斗争阶段转入常态化推进，已成为新时代国家治理体系的重要组成部分。在这一进程中，农村地区始终是扫黑除恶的主战场。据2025年广西常态化扫黑除恶斗争新闻发布会公布的数据，2025年全年共打击整治“村霸”“街霸”“矿霸”等涉黑恶组织67个，抓获犯罪嫌疑人779名，破获刑事案件507起，追责问责322人。这些数字折射出农村黑恶势力问题的严峻性，也彰显了政法机关持续高压打击的决心。然而，数字背后潜藏着一个更为根本的理论与实践难题：当我们将“把持基层政权”作为农村黑恶势力的核心罪质特征时，这一表述在法律上究竟是否成立？它所指向的到底是什么性质的权力？它在司法实践中如何被认定？这些问题的回答，不仅关乎个案定性的准确性，更关乎扫黑除恶斗争的制度化、法治化水平。

无独有偶，2025年1月9日，最高人民法院发布5件依法惩治农村黑恶犯罪典型案例，其中最高人民法院在案例三山东微山“卜某勃等组织、领导、参加黑社会性质组织案”和案例五安徽定远“王某好等恶势力犯罪集团案”的典型意义中表述为“黑恶势力把持基层政权”。

“把持基层政权”作为政策表述，具有极强的政治动员力和话语感召力。它形象地描绘了黑恶势力侵入乡村权力结构、侵蚀党的执政根基的严重态势。然而，一旦进入法律分析的场域，这一表述的模糊性便凸显出来。什么是“基层政权”？村委会、居委会是否属于“基层政权”？黑恶势力“把持”的究竟是什么性质的权力？这些问题在《宪法》《村民委员会组织法》等基础性法律中有着清晰的制度答案，却在扫黑除恶的司法实践中常常被有意无意地模糊处理。

本文的核心论点在于：从宪法学与行政法学的制度逻辑出发，“把持基层政权”在法律上是一个伪命题。村（居）民委员会是基层群众性自治组织，而非国家政权机关；“基层政权”应当严格限定为乡镇一级人民政府。黑恶势力所能控制和操纵的，至多是村民自治组织的实际运行权力，而非政权意义上的权力。然而，指出这一点并非为了否定扫黑除恶的正当性与必要性，恰恰相反，是为了让扫黑除恶斗争获得更为坚实、更为清晰的法律基础。只有厘清概念、正本清源，才能避免实践中可能出现的“拔高认定”或“降格处理”，才能真正实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。

本文的结构安排如下：第二部分提出问题，辨析政策话语与法律规范之间的张力；第三部分将农村扫黑除恶置于基层治理的宏观图景中加以审视；第四部分从法教义学角度系统论证“把持基层政权”的伪命题性质；第五部分将扫黑除恶嵌入中国式现代化与乡村振兴的框架中，探讨治理范式的转型；第六部分作出总结与余论。

二、问题提出

（一）政策表述与法律规范的张力

1986年9月26日《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》（中发〔1986〕22号）曾明确“农村基层政权体制的改革是政治体制改革的重要组成部分”，该通知中的“农村基层政权”概念延续了历史研究传统的地方治理结构。[1]

而“把持基层政权”这一表述的源头，可以追溯至2018年中共中央、国务院发布的《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》以及“两高两部”联合印发的《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》。该指导意见将“把持基层政权、操纵破坏基层换届选举、垄断农村资源、侵吞集体资产的黑恶势力”列为重点打击对象，位列十类重点犯罪行为之第二位。这一表述在后续的政策文件中反复出现，并逐渐固化为农村扫黑除恶的标识性话语。例如，2025年广西扫黑除恶新闻发布会持续关注“黑恶势力欺压群众、把持基层政权、侵占集体利益”等问题；文昌市在专项行动通告中将“利用黑恶势力影响把持基层政权或充当爪牙”列为打击重点；江西省遂川县人民法院的普法材料亦明确将“把持或侵害基层政权组织的‘问题村官’”作为打击重点。

政策话语的高频使用，容易使人产生一个印象：“把持基层政权”是一个已经得到清晰界定的法律概念。然而，一旦进入法律适用层面，问题便显露出来。司法机关对于“基层政权”的理解存在显著差异：有的法院将村委会、居委会直接等同于基层政权，将村干部把持村务认定为“把持基层政权”；有的法院则持更为审慎的态度，认为基层政权应当限定为乡镇一级政府。

这种概念上的分歧并非纯粹的学术之争，它直接关系到罪名的认定、量刑的轻重乃至案件的走向。事实上，2021年12月24日全国人大常委会通过的《中华人民共和国反有组织犯罪法》并未使用“基层政权”这一表述，77个条文中只有第四条提及了“基层组织”。但在司法实践中，行为人“把持基层政权”常常被作为认定其构成组织、领导、参加黑社会性质组织罪的关键事实依据。倘若“基层政权”本身就是一个在法律上存在重大争议的概念，那么建立在这一概念之上的定罪逻辑就值得审慎反思。

（二）“把持基层政权”认定的司法困境

从公开的裁判文书和典型案例来看，司法实践中对“把持基层政权”的认定主要面临以下几方面困境：

第一，“基层政权”的范围不统一。部分司法机关将村（居）民委员会直接认定为“基层政权”，将村干部职务行为等同于行使政权权力；而按照《宪法》第一百一十一条的规定，村（居）民委员会是“基层群众性自治组织”，并非一级政权组织。这种制度认知的偏差，导致对同一行为可能作出截然不同的法律评价。即便是最高人民法院，其对“基层政权”“基层自治”也未能统一适用。比如其2025年发布的依法惩治农村黑恶犯罪典型案例四江西莲花县“朱某平等恶势力犯罪集团案”的典型意义时就表述为“本案是一起恶势力犯罪集团侵吞农村集体资源、阻挠乡村建设、架空基层自治的典型案例。”，并没有使用“基层政权”一词。

第二，“把持”的行为形态复杂多样。从典型案例来看，行为人“把持”基层组织的路径五花八门：有的通过暴力抢票、贿选等方式操纵选举，如广东黄某合案中被告人通过宗族关系连续五届当选居委会主任；有的通过经济优势和宗族势力长期控制村务，如云南吴绍洋案中被告人利用砂场企业笼络人心、拉票当选并长期把持村“两委”；有的通过家族关系渗透基层站所，如安徽汪国玉案中被告人之弟担任镇国土资源所所长，形成审批环节的把控。这些行为是否一律构成“把持基层政权”，抑或部分仅构成“操纵村民自治组织”，缺乏统一的认定标准。但是不管何种路径“把持”的司法认定，既要面对“在广大农村，一方面是不能自我代表，另一方面是不让自我代表，这个‘不能’与‘不让’，依然是乡村社会政治意识与政治过程的基本内容”这一现状，又关涉到在中国乡村建立怎样的‘民主政治’，以及怎样建设这一具有‘中国特色’的‘民主政治’问题。考虑这一问题的出发点是：不是一味高谈‘应该怎样’，而应注意‘是怎样的’以及‘较好的可能是怎样的’”。[2]

第三，罪质的政治性与法律性之间的紧张关系。“把持基层政权”之所以成为一个极具分量的话语，很大程度上在于其政治意涵——它直接指向对党的执政根基的侵蚀。从政治角度看，这一判断具有高度的正当性和动员力；但从法律角度看，将一个政治判断直接转化为法律定性，需要经过更为严密的法教义学论证。如果概念本身缺乏精确的法律内涵，就可能产生“政治正确替代法律判断”的风险。

（三）一个概念、三重意涵：罪质的多重解读

事实上，“把持基层政权”作为一个复合概念，内在地包含了三重不同的意涵，三者之间既相互关联又不可混同。

第一重是政治性意涵。在这一层面上，“把持基层政权”指向的是黑恶势力对党的执政基础的侵蚀。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，但是“基层党组织被少数富人或有家族势力的人把持”[3]黑恶势力通过控制村“两委”班子，实际上是在架空党的领导、分裂党群关系。这一判断具有高度的政治敏感性，也是扫黑除恶斗争“事关人心向背和基层政权巩固”这一宏大叙事的具体体现。

第二重是社会性意涵。在这一层面上，“把持基层政权”描述的是黑恶势力对乡村社会秩序的全面支配。当黑恶势力控制了村级组织，他们便可以利用这一平台垄断农村资源、侵吞集体资产、欺压普通村民，形成“村中王国”式的支配格局。这一层面的危害主要表现为对社会秩序的破坏和对村民合法权益的侵害。

第三重是法律性意涵。在这一层面上，“把持基层政权”需要被还原为具体的法律构成要件。它可能涉及破坏选举、职务侵占、强迫交易、寻衅滋事等具体罪名，也可能作为认定黑社会性质组织罪的背景事实。然而，无论是在哪一个法律框架下，都必须在既有法律规范的范畴内进行定性，而不能脱离规范本身进行“政治拔高”。

上述三重意涵的纠缠与混同，正是“把持基层政权”概念引发争议的深层根源。政治话语具有动员和凝聚共识的功能，但一旦进入司法场域，就必须经受法律规范体系的严格检验。本文的核心工作，就是试图将这三重意涵加以区分，在肯定其政治正当性的同时，澄清其法律实质。

三、农村扫黑不能脱离基层治理现状

（一）基层治理的复杂图景

农村扫黑除恶之所以需要置于基层治理的语境中加以审视，根本原因在于：农村黑恶势力的滋生与蔓延，从来不是孤立的社会现象，而是与基层治理的结构性困境深度纠缠在一起的。只有深入理解基层治理的现实图景，才能准确把握农村扫黑除恶的着力点和方向。

当前我国基层治理正处于深刻转型之中。一方面，国家治理体系和治理能力现代化的进程不断推进，基层治理的制度化、规范化水平持续提升；另一方面，城乡社会结构的剧烈变迁给基层治理带来了前所未有的挑战。农村社会结构深刻变动，土地流转、邻里纠纷、利益协调等各类矛盾诉求日益多元。而作为县域治理创新的“片线结合”[4]工作机制又存在明显的地区差异。在这一背景下，部分农村地区的基层组织出现了不同程度的“软弱涣散”，这为黑恶势力的渗透提供了可乘之机。

一个值得注意的现象是：黑恶势力对农村基层组织的渗透，往往发生在基层治理能力相对薄弱、村“两委”班子建设滞后的地区。当村级组织缺乏足够的凝聚力和战斗力，当村民自治在实践中流于形式，当村务公开和民主监督形同虚设，黑恶势力便有可能乘虚而入，利用家族、宗族势力或经济优势填补权力真空。换言之，黑恶势力的“崛起”在相当程度上是基层治理能力不足的“并发症”，而非单纯的法律执行问题。

对于这种农村治理现象，社会学家曹锦清在《黄河边的中国》指出。“行政村的干部，只是一种职役，而非官职。该职位的权力名义上来自乡政府的授予，实际来源于家族势力的支援及其本人秉公办事的德与才。”随后他一语中的“在这种情况下，容易产生两种不同类型的村干部（尤其是村支书），一是替村民作主的‘能人’，二是役使村民的‘村霸’。”[5]

（二）基层治理现代化中的扫黑除恶

从基层治理现代化的视角来看，农村扫黑除恶不应被理解为一项孤立的执法行动，而应当被视为基层治理体系建设的一个有机组成部分。这种整体性视野的确立，对于理解扫黑除恶的深层意义至关重要。

首先，扫黑除恶是净化基层政治生态的重要手段。农村黑恶势力与基层腐败问题常常相互交织、互为表里。有学者将这一现象概括为“政经一体”的治理困境，黑恶势力借助经济实力渗透政治权力，政治权力反过来为黑恶势力的经济活动提供庇护。扫黑除恶与反腐败斗争同向发力，正是要打破这种恶性循环。广西在常态化扫黑除恶中坚持“两个一律”“一案三查”，2025年全年共查处涉黑涉恶腐败和“保护伞”问题103个、处理115人、处分101人。这一组数据说明，扫黑除恶与基层反腐在实践层面已经深度耦合。

其次，扫黑除恶是夯实基层组织建设的倒逼机制。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于夯实筑牢农村基层党组织战斗堡垒防范和整治“村霸”问题的意见》，明确将“村霸”等黑恶势力干扰侵蚀、家族宗族势力渗透蔓延等问题列为整治重点。通过扫黑除恶倒逼基层组织建设，排查整顿软弱涣散基层党组织，广西已对85万名乡村党员干部进行了全员培训。这种“以打促建”的思路，体现了扫黑除恶与基层治理互促共进的深层逻辑。

再次，扫黑除恶是推进乡村治理法治化的重要契机。在乡村治理体系中，法治是重要的制度保障。农村黑恶势力之所以能够长期盘踞一地，往往与当地法治建设滞后、村民法治意识薄弱密切相关。通过扫黑除恶的法治实践，一方面依法严惩黑恶势力，形成有力震慑；另一方面也推动了《反有组织犯罪法》等法律规范在农村地区的普及和落实。

（三）扫黑除恶与基层治理的互动逻辑

从更深层次来看，扫黑除恶与基层治理之间存在着一种双向互动的逻辑关系：扫黑除恶的成效取决于基层治理的水平，而基层治理的改善又需要扫黑除恶提供制度保障。但根据田野调查发现，这一关系身处“打通最后一公里”的末端治理困境和“县官不如现管”的条块矛盾中[6]变得更加棘手。

一方面，基层治理的水平决定了扫黑除恶的深度和可持续性。如果基层治理能力不足，基层组织软弱涣散，那么即使通过专项行动打击了一批黑恶势力，也很难防止新的黑恶势力滋生。中国农村40年改革实践证实加强党建引领是大幅提高基层治理能力的重要经验。截至2023年底，中国48.8万名村党组织书记具有大专及以上学历者占比达44%，比2022年提高了1.5%，现任驻村第一书记规模达到20.6万名，已覆盖全国42.2%的行政村，乡村基层组织建设取得显著成效[7]。所以，抵挡农村黑恶势力，形成自治、法治、德治相结合的乡村治理体系格局，需继续强化乡村基层党建工作。

另一方面，扫黑除恶为基层治理提供了“清场”的契机。在治理理论中，有一个基本判断：有效的治理需要以“秩序”为前提。黑恶势力横行乡里的地方，正常的治理秩序已经被严重破坏。扫黑除恶通过摧毁黑恶势力网络、清除“保护伞”、恢复社会秩序，为后续的基层治理创新创造了前提条件。实践中，许多地方在扫黑除恶之后，配合开展了“三清两建”等综合治理行动，推动基层治理从“被动应对”向“主动服务”转变。

由此可见，农村扫黑除恶不能脱离基层治理的现状而孤立推进。脱离基层治理去谈扫黑除恶，扫黑除恶就会沦为运动式的“一阵风”；脱离扫黑除恶去谈基层治理，基层治理的改革创新就可能在黑恶势力的干扰下举步维艰。二者必须协同推进、同向发力。

四、把持基层政权是个伪命题

（一）“基层政权”的宪法定位

要判断“把持基层政权”这一表述是否成立，首先必须厘清“基层政权”的法律内涵。在我国的宪法与法律制度中，“基层政权”有着明确的界定和范围。

《中华人民共和国宪法》第九十五条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”据此，我国的地方政权组织体系由省、市、县、乡四级构成。其中，乡、民族乡、镇一级的人民代表大会和人民政府，构成了我国政权组织体系中的基层环节，也就是法律意义上的“基层政权”。这一制度安排在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中得到了进一步的细化和落实。

与基层政权相对应的是基层群众性自治组织。《宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”这一规定清晰地揭示了村委会、居委会的法律性质——它们不是一级政权组织，而是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治组织。

这一区分并非纯粹的理论抽象，而是具有重要的实践意义。基层政权组织（乡镇政府）行使的是国家权力，其工作人员属于国家工作人员，其权力来源于国家法律和上级政府的授权；而村民委员会是村民自治的组织载体，其工作人员（村干部）不属于国家工作人员（除非依法从事特定公务），其权力来源于村民的选举授权和《村民委员会组织法》的规定。二者在权力来源、行使范围、监督机制等方面都存在根本性差异。

（二）“把持基层政权”的不可实现性

基于上述宪法定位，“把持基层政权”这一表述在法律层面面临一个根本性的逻辑障碍：如果“基层政权”在法律上指的是乡镇一级人民政府，那么黑恶势力是否可能真正“把持”乡镇政权？

从实践来看，这一可能性极低。乡镇政权是国家政权体系中的正式组成部分，其领导干部由上级党委政府任命或依法选举产生，其权力运行受到上级监督、同级监督和群众监督等多重机制的约束。黑恶势力虽然可能通过拉拢腐蚀个别乡镇干部获得某种程度的“保护”，但绝无可能全面“把持”乡镇政权的运行。社会学者通过大量调查发现“村级贿选现象主要发生在村庄有内生资源的地方，如预期要征地拆迁的城郊村、‘三资’（资源、资产、资金）丰富的村。”[8]但即便如此，“谁选上都得听乡镇的”[9]，所以即使村（居）两委工作人员即使在政府机关有“保护伞”，也只能是在保护伞的庇护下实施违法犯罪，其本身并不能构成“把持基层政权”。

反过来说，如果我们将“基层政权”扩大解释为包括村委会、居委会在内，那么“把持基层政权”这一表述虽然获得了经验上的“可能”，却在法律上陷入了概念混淆的困境。村委会作为自治组织，其权力边界和运行逻辑与政权组织有着本质区别，将二者混同不仅模糊了法律概念的内涵，也可能导致司法实践中对同一行为作出不当评价。司法实践中，有的司法机关将贿选村”两委”认定为“把持基层政权”的犯罪手段，却忽视了“只要是实行完全竞选的村庄，就一定会形成派系，村庄治理就会变得复杂，很多工作难以开展，工程项目也难以落地，严重的村会被乡镇挂号为‘软弱涣散村’‘后进村’。”[10]

（三）黑恶势力“把持”的实质：村民自治的异化

那么，在实践中被认定为“把持基层政权”的现象，其实质到底是什么？本文认为，其本质是村民自治的异化。

村民自治制度是中国特色社会主义民主政治在农村的重要实现形式，其核心要义在于村民依法直接行使民主权利，实现自我管理、自我教育、自我服务。然而，村民自治在实践中的运行并不总是尽如人意。在部分地区，由于宗族势力强大、集体经济薄弱、村民参与不足、监督机制缺失等多重因素的叠加，村民自治发生了不同程度的异化。黑恶势力正是利用这种异化空间，通过暴力、贿选等手段攫取村委会的控制权，将本应为村民服务的自治组织“私有化”“工具化”。

从实质上看，黑恶势力所“把持”的并非“政权”，而是村民自治组织的实际控制权。他们通过控制村委会，垄断村庄公共资源的分配权、集体资产的管理权、村务决策的参与权，从而实现对村庄事务的全面支配。这种支配虽然在外观上与“把持政权”有相似之处——都表现为对权力（或权力类似物）的控制和滥用——但在法律性质上截然不同。

认识到这一点，并非要淡化黑恶势力控制村委会的严重危害。相反，只有准确识别其法律实质，才能有针对性地设计治理方案。村民自治的异化，本质上是一个“自治失效”的问题。解决这一问题，既要靠扫黑除恶的“外部干预”来清除异化力量，更要靠健全村民自治制度、强化民主监督、提升村民参与意识和能力来从内部修复自治机制。

（四）理论重述：从“政权”到“治权”的概念转换

综合上述分析，本文提出一个概念转换的建议：在描述黑恶势力对农村基层组织的渗透和控制时，应当用“把持治权”替代“把持政权”。这一转换具有重要的理论价值和实践意义。

第一，“治权”概念更能准确反映农村基层权力的性质。村委会行使的权力，本质上是一种社区公共事务管理权，属于“治权”范畴而非“政权”范畴。治理理论中的“治理”（governance）强调的是多元主体参与、协商共治的权力运行方式，与政权（state power）所表征的国家强制力有所不同。使用“治权”概念，有助于将黑恶势力对农村基层的渗透定位为“治理秩序”的破坏，而非“政治安全”的直接威胁——尽管二者之间存在紧密关联。

第二，概念转换有助于防止司法实践中的“拔高化”倾向。有律师在刑事辩护实践中已经注意到，部分司法机关对“基层政权”作了扩张解释，将村（居）委会干部的行为直接认定为“把持基层政权”，从而为其认定黑社会性质组织罪提供依据。这种“拔高化”不仅可能导致个案中的冤错，也可能侵蚀扫黑除恶斗争的法治基础。将概念锚定于“治权”，有助于司法机关更为审慎地把握罪与非罪的界限。

第三，“治权”视角为治理方案提供了更清晰的指向。如果将问题定性为“黑恶势力把持政权”，那么解决问题的方案必然侧重于“政治巩固”——加强党的领导、强化组织建设、防范政治风险。这当然是必要的。但如果同时将问题也定性为“治权异化”，那么解决方案还应包括健全村民自治制度、强化村级民主监督、提升村民参与能力等“治理修复”层面的内容。双重视角的叠加，将使得治理方案更加系统、更加立体。

当然，本文并不主张在政策话语层面完全取消“把持基层政权”这一表述。作为一种政治动员话语，它具有不可替代的功能。但在法律分析、司法裁判和学术研究中，应当进行更为精细的概念区分，避免用政治话语替代法律判断。

五、中国式现代化下的乡村振兴

（一）乡村振兴是中国式现代化的题中之义

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化。在这一宏大叙事中，乡村振兴占据着不可替代的重要位置。2025年中央农村工作会议强调要“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，及时化解各类矛盾纠纷，维护农村稳定安宁”。《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》亦明确指出，“推进中国式现代化，不能‘一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村’”。

乡村兴则国家兴，乡村稳则天下安。农业农村现代化是中国式现代化的重要根基，而稳定安宁的社会环境是乡村振兴的前提条件。在这一认识框架下，农村扫黑除恶的意义得到了新的阐释：它不仅是刑事政策层面的执法行动，更是推进中国式现代化、夯实乡村全面振兴根基的战略举措。

从这个高度来看，农村扫黑除恶的目标不应仅仅停留于“打掉几个黑恶组织”“判了多少年有期徒刑”这样的短期成效，而应当着眼于为乡村全面振兴创造长期稳定的社会环境，为农业农村现代化扫清障碍。乡村治理既要面对县域治理的条块矛盾，又要适应工业反哺的结构调整，决定了预防和治理农村黑恶犯罪是一项长期的系统工程，需要久久为功、综合施策、标本兼治。

（二）基层治理现代化与乡村振兴的耦合

乡村振兴包含产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴五个维度。在这五个维度中，组织振兴——即健全乡村组织体系、建强农村基层党组织、提升乡村治理能力——具有基础性和保障性作用。没有有效的乡村治理，产业振兴可能被黑恶势力攫取，人才振兴可能因恶劣环境而受阻，文化振兴可能被歪风邪气侵蚀，生态振兴可能被非法采矿等行为破坏。

正是在这一点上，农村扫黑除恶与乡村振兴战略发生了深度耦合。扫黑除恶通过清除黑恶势力及其“保护伞”，为组织振兴创造了前提条件；组织振兴通过建强村级党组织、健全村民自治制度，从制度层面堵塞了黑恶势力滋生的空间。二者相辅相成、互为支撑。

实践中，许多地方已经探索出“扫黑除恶+乡村治理”的综合治理模式。例如，广西通过排查整顿软弱涣散基层党组织、对乡村党员干部进行全员培训，持续防范整治“村霸”、家族宗族势力干扰侵蚀等问题，推动基层社会治理能力提升。这种以扫黑除恶为突破口、带动基层治理全面改善的做法，体现了治理思维的整体性和系统性。

（三）从“运动式打击”到“制度化治理”的范式转换

常态化扫黑除恶斗争启动以来，一个重要的范式转换正在发生：从专项斗争时期的“运动式打击”向常态化阶段的“制度化治理”转变。这一转换对于农村扫黑除恶具有特别重要的意义。

所谓“运动式打击”，其优势在于集中力量、迅速见效，能够在短期内形成强大震慑、有效遏制黑恶势力的嚣张气焰。但“运动式打击”也存在其固有局限：一是难以持续，一旦专项行动结束，黑恶势力可能卷土重来；二是容易“就案办案”，缺乏对深层治理问题的关注；三是可能带来一定的“执法过度”风险。

所谓“制度化治理”，强调的是将扫黑除恶纳入常态化、法治化、制度化的轨道，通过健全法律法规、完善工作机制、强化基层基础，从源头上遏制黑恶势力的滋生和蔓延。具体而言，制度化治理应当包含以下几个层面：

其一，法治化。《反有组织犯罪法》的颁布实施，为扫黑除恶提供了基础性的法律框架。在此基础上，需要进一步细化农村黑恶犯罪的认定标准、证据规则和量刑规范，确保扫黑除恶在法治轨道上运行。广西在常态化扫黑除恶中制定出台了21条具体措施，围绕加强组织领导、拓宽线索渠道、严格依法依规等方面提出了具体要求。这种制度化探索值得借鉴。

其二，机制化。农村扫黑除恶不能仅靠政法机关的单打独斗，而应当建立党委领导、政府负责、政法牵头、部门协同、社会参与的工作机制。广西在常态化扫黑除恶中坚持“两个一律”“一案三查”，深化纪检监察、党委政法委、公安机关“三专班”联合办案模式。这种多部门协同的工作机制，有助于形成治理合力、提升治理效能。

其三，基层化。农村扫黑除恶的根基在基层，力量在群众。应当充分发挥村级党组织的战斗堡垒作用，健全村民自治机制，畅通群众举报渠道，激发群众参与扫黑除恶的内生动力。同时，应当加强农村法治宣传教育，提升村民的法治意识和维权能力，让黑恶势力在农村失去生存的土壤。

其四，预防化。从“打击为主”转向“打防结合、预防为主”，是制度化治理的题中之义。应当建立健全农村黑恶势力的监测预警机制，对可能演变为黑恶势力的“村霸”、宗族恶势力等做到早发现、早干预、早处置，实现“打早打小、露头就打”。

（四）扫黑除恶助力乡村振兴的内在机理

如果说乡村振兴是目标，那么扫黑除恶就是为这一目标扫清障碍的“清障工程”。从理论层面看，扫黑除恶助力乡村振兴的内在机理可以从以下几个维度加以理解：

第一，秩序供给机制。黑恶势力横行乡里的地方，正常的市场秩序、社会秩序和治理秩序均受到严重破坏。扫黑除恶通过依法摧毁黑恶势力网络，恢复了村庄的基本秩序，为产业发展、项目建设、资源开发等创造了基本的制度环境。秩序井然建立在村民自治权的有效运转，村民自治的运行绩效是乡村面临的最为重要的营商环境。而黑恶势力对村民自治的破坏，本质上是对乡村营商环境的系统性摧毁。

第二，资源再分配机制。黑恶势力控制村委会后，往往垄断农村资源、侵吞集体资产，导致公共资源向少数人集中。扫黑除恶通过“打财断血”——依法查封、扣押、冻结、没收黑恶势力的涉案财产——实现了资源的重新分配。广西2025年全年查扣涉案财物1.07亿元。这些被追缴的财产在一定程度上可以返还村集体或用于乡村公益事业，从而实现“还利于民”的效果。

第三，制度重塑机制。扫黑除恶不仅是“扫除”的过程，也是“建设”的过程。许多地方在扫黑除恶后，结合暴露出来的问题对村级制度进行了系统梳理和重塑，包括完善村务公开制度、健全民主决策机制、规范集体资产管理等。这种“以案促建”的做法，推动了乡村治理的制度化、规范化水平提升。

第四，信任重建机制。黑恶势力的存在严重侵蚀了村民对基层组织和基层干部的信任。扫黑除恶通过清除害群之马、严惩腐败行为，有助于修复党群干群关系、重建村民对村级组织的信任。这种信任的重建，是乡村治理有效运行不可或缺的社会资本。

（五）三农问题视域下的村霸治村

“村霸治村”并非仅仅是一种治安问题或刑事犯罪问题。站在农业、农村、农民发展的整体性视域下，“村霸治村”揭示了一个悖论性的现实：即在相当长的时期内，部分农村地区的实际治理主体并非合法的村“两委”或乡镇政权，而是以暴力、宗族、贿选等手段攫取村庄支配权的村霸。这些村霸以其特有的“治村术”，在三提五统、税费改革、计划生育、旧村改造等三农政策的落地过程中，扮演了事实上的“执行者”角色[11]。值得深究的是，村霸治村并未导致县乡政权停止运行，反而在客观上加速了各项农村制度的落实——这并非因为村霸拥护政策，而是因为他们需要通过对政策执行的“选择性垄断”来巩固自身利益。正是这种“高效率”与“利益绑定”的混合体，使得部分基层干部对村霸治村产生了事实上的容忍，甚至形成了“用得上、离不开”的矛盾心态。因此，从三农问题视域出发，村霸治村不是一个简单的“黑恶势力犯罪”问题，而是三农工作推进过程中治理逻辑异化的产物：当正式制度的运行成本过高、程序过繁、周期过长，而“运动式”或“指标式”的任务完成压力又层层加码时，村霸便以“替代性治理主体”的身份填补了效率真空。这一定位，为理解村霸为何屡禁不止以及如何从根本上治理村霸提供了新的分析起点。

然而，上述论断尚需面对一个更为复杂且敏感的现象：在相当数量的农村地区，村霸之所以能够长期存在甚至获得某种“默许”，并非仅仅因为基层政权无力打击，而是因为村霸在特定治理事务上展现出了正式的行政力量难以比拟的“效率”与“奇招”。具体而言，在招商引资项目落地涉及的土地征用、清表腾退中，面对那些以“合法但不合理”诉求拖延工期的“钉子户”，村霸往往通过上门威胁、断路断水、夜间骚扰等灰色手段，以远低于法定征收程序的成本和时间完成“清场”；在应对反复越级上访、缠访闹访的上访户时，村霸或其控制的“地下执法队”可以通过跟踪、警告、殴打甚至“制造意外”等方式，有效压制上访行为，大幅降低基层政府的信访考核压力；在维护村庄日常秩序时，村霸凭借暴力威慑和宗族网络，能够迅速“摆平”邻里纠纷、平息群体性事件苗头，形成一种“粗粝而有效”的秩序状态。这种“奇招”客观上为基层政府节省了本应投入的大量行政资源、司法资源和时间成本，甚至使部分乡镇干部产生了“离不开村霸”“用得上村霸”的隐性依赖。这种依赖构成了村霸治理中最为棘手的一层“保护层”——它不是简单的权钱交易或利益输送，而是一种基于“治理绩效互换”的非正式共生关系：基层政权获得低成本、高效率的任务完成，村霸则获得对特定事务的控制权、经济利益的抽成以及对违法行为的“豁免预期”。这一现象深刻揭示了基层治理中“效率”与“法治”之间的尖锐张力，也解释了为何单纯依靠运动式打击难以根除村霸——因为只要正式治理体系在应对“钉子户”“上访户”“项目落地难”等问题时仍然低效、昂贵或程序繁琐，基层政权对村霸“奇招”的结构性需求就难以真正消失。因此，破解村霸问题的治本之策，不仅在于加大对村霸本身的刑事打击力度，更在于系统性地提升基层治理的法治化、制度化水平，降低正式制度的运行成本，压缩“灰色治理”的生存空间，使基层政权不再需要也不得不依赖村霸来完成那些“难啃的硬骨头”。

六、余论

（一）研究局限与未来方向

本文对“把持基层政权”这一概念进行了批判性反思，揭示了其法律层面的内在困境，并提出了从“政权”到“治权”的概念转换建议。然而，受篇幅和材料所限，本文仍存在若干局限，有待后续研究进一步深化。

其一，实证研究的不足。本文主要依赖公开的政策文件、典型案例和理论文献，缺乏对司法裁判文书的系统实证分析。未来研究可以以“把持基层政权”为关键词，对相关裁判文书进行大数据分析，揭示司法实践中对这一概念的理解差异、认定模式及其演变趋势。有学者已经以H省Z市中级人民法院的95份判决书为样本进行了初步分析[12]，但这一领域仍有大量研究空间。

其二，比较研究的缺失。农村黑恶势力并非中国独有的现象，世界各国的乡村地区也存在形形色色的有组织犯罪。美国的“乡村有组织犯罪”、意大利的“黑手党”在乡村的渗透、日本的“暴力团”在农村的活动等，都可以为中国农村扫黑除恶提供比较的参照。未来研究可以进行跨国比较，探讨不同制度背景下乡村黑恶犯罪的共性与差异，借鉴域外治理经验。

其三，理论建构的深化。本文提出了“治权”替代“政权”的概念转换建议，但这一概念的精确内涵、外延及其与既有法律概念（如“基层群众性自治组织的自治权”）之间的关系，仍有待进一步的理论建构。这需要跨学科的理论资源——尤其是治理理论、制度经济学和组织社会学——的深度介入。

（二）农村扫黑除恶的深层启示

在结束本文之前，有必要对农村扫黑除恶的深层启示做一总结性反思。

第一，法治思维不能缺位。扫黑除恶斗争具有高度的政治敏感性，越是这样，越需要坚守法治思维、遵循法治轨道。正如本文所论证的，“把持基层政权”这一表述在政策话语层面具有重要的动员功能，但在法律适用层面需要更为精确的概念界定。用政治话语替代法律判断，不仅可能导致个案中的人权风险，更可能在长远上侵蚀扫黑除恶的法治根基。

第二，基层治理能力是根本。农村黑恶势力之所以滋生蔓延，归根结底是基层治理能力不足、制度漏洞存在的结果。因此，扫黑除恶的治本之策不在于“扫”得多彻底，而在于能否通过扫黑除恶推动基层治理能力的系统性提升。建强村级党组织、健全村民自治制度、强化民主监督、提升村民参与能力，这些看似“慢工细活”的基层治理工作，才是防止黑恶势力卷土重来的根本之道。

第三，自治、法治、德治需要有机融合。在乡村治理体系中，自治是基础，法治是保障，德治是引领。黑恶势力对农村基层的渗透，既是自治失效的表现（村民不能有效行使民主权利），也是法治缺失的后果（违法行为未得到及时制裁），同时也是德治滑坡的反映（宗族势力取代公共规则）。因此，修复农村治理秩序，需要自治、法治、德治“三治”[13]融合、协同发力。

第四，常态化不是“软下来” 。扫黑除恶由专项斗争转入常态化，绝不意味着力度减弱、标准降低。常态化恰恰要求扫黑除恶从“战时状态”转为“日常状态”，要求打击的精准性更高、工作的制度化水平更强、治理的可持续性更好。2025年，广西常态化扫黑除恶工作成效满意度达到95.51%，这说明常态化路线获得了群众的广泛认可，也证明常态化转型的方向是正确的。

（三）结语

农村扫黑除恶既是一场严肃的法律斗争，也是一项深刻的治理工程。本文的核心观点可以概括为：在肯定农村扫黑除恶必要性和正当性的前提下，应当对“把持基层政权”这一核心概念进行批判性反思，揭示其在法律层面的伪命题性质，并将其重新锚定于“村民自治的异化”这一分析框架中。同时，应当将农村扫黑除恶纳入乡村振兴战略和基层治理现代化的整体布局，实现从“运动式打击”到“制度化治理”的范式转换。

概念澄清不是文字游戏，而是制度建设的起点。只有准确认识问题的法律实质，才能制定出精准有效的治理方案；只有将扫黑除恶植根于基层治理能力的系统提升之中，才能从根本上遏制黑恶势力的滋生蔓延；只有将农村扫黑除恶纳入中国式现代化的宏大叙事之中，才能为乡村振兴创造真正安宁稳定的社会环境。

从这个意义上说，农村扫黑除恶的终极目标，不是“扫掉多少人”“判了多少年”，而是在乡村大地上重建秩序、重建信任、重建善治。这是一项艰巨而漫长的工程，需要法治的坚守、治理的智慧和历史的耐心。

注释：

[1]张静：《基层政权：乡村制度诸问题：2018年修订版》，北京，社会科学文献出版社，2019，第1页。

[2]曹锦清：《黄河边的中国》（上册），北京：东方出版社，2023，第87页。

[3]赵晓峰等：《大国村治：当代农民的思与盼》，北京：东方出版社，2025，第102页。

[4]田先红：《韧性：县乡政府如何运行》，中国人民大学出版社，2024，第66页。所谓“片线结合”即乡镇根据工作事务属性将其分为不同类型，据此设置不同的片区和工作线，并将全镇所有工作人员分配到各个片区和工作线之中，以此来推动工作的开展。

[5]曹锦清：《黄河边的中国》（上册），北京：东方出版社，2023，第130页。

[6]田先红：《韧性：县乡政府如何运行》，中国人民大学出版社，2024，第240页。所谓“条条”是指从中央延续到基层的各级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门。所谓“块块”是指各个层级的地方政府，包括省、市、县、乡四个层级。条块关系是指“条条”和“块块”在政府实际运作过程中形成的相互作用、相互影响的状态。

[7]魏后凯等：《中国农村发展报告：“十五五”时期的中国农村发展》，北京，中国社会科学出版社，2025年，第373页。

[8]杨华：《县乡中国：县域治理现代化》，北京，中国人民大学出版社，2022年，第189页。

[9]杨华：《县乡中国：县域治理现代化》，北京，中国人民大学出版社，2022年，第194页。

[10]杨华：《大国县治》，北京：东方出版社，2024，第356页。

[11]曹锦清：《黄河边的中国》（上册），北京：东方出版社，2023，第814页。

[12]石艷芳，郭保振，2022年2月16日发表在《人民资讯》上发表的《推进基层治理能力现代化的路径分析》：网址链接：推進基層治理能力現代化的路徑分析--人民資訊--中國國民黨革命委員會中央委員會。

[13]刘小妹：《全面提升基层治理法治化水平》，载《人民日报》2026年3月26日。