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现行《民事诉讼法》《行政诉讼法》构筑了“依附型”公益诉讼制度框架，检察公益诉讼原则上依托于民事、行政诉讼的既定程序与基本法理展开。然而，衡诸制度运行实践及配套规则，检察公益诉讼在诉前环节和诉讼过程中日益呈现出刑事公诉化的程序特征。这一“刑事化”倾向，源于检察机关特有的职权属性，集中体现于案件处理机制、庭审构造、调查取证及案件类型等方面，并基于程序推进的线性关联，逐渐演变为体系化的制度特征。检察公益诉讼专门立法为矫正该“刑事化”倾向提供了重要契机，基于此，本文旨在揭示检察公益诉讼“刑事化”的外在表征与内在抵牾，并为克服“刑事化”之弊，提炼符合公共利益司法保护规律的程序规则与法理诠释。

一、检察公益诉讼“刑事化”的研判基准与制度表征

（一）检察公益诉讼“刑事化”的研判基准

民事诉讼肇始于国家中立地解决平等主体间的私权纠纷，其程序构造以私权自治为实体基石，并以保障诉讼两造平等对抗作为程序公正的核心要旨。行政诉讼虽因审理对象而不同于民事诉讼，主要处理具体行政行为引发的公法层面之权利义务争议，但就程序主体结构而言，仍遵循两造法律地位平等原则，原告与被诉行政机关均受司法权约束，任何体现公权力优势的诉讼行为原则上均不被容许。

与此不同，刑事诉讼基于国家追诉主义法理，呈现出迥异的权力配置格局。国家追诉主义强调，国家基于保护公民的职责与权限追究、惩处犯罪；国家不仅享有实体刑罚权，亦负有实现该刑罚权的义务。在遵循控诉原则的刑事诉讼中，审判机关与检察机关各有所司，共同服务于国家刑罚权的实现。以刑罚权实现为核心的刑事诉讼，允许国家机关依法干预公民基本权利，且此种干预通常是严重而彻底的。因此，刑事诉讼法在事实认定层面设置“排除合理怀疑”的证明标准，以此约束并规范公权力行使。据此，所谓检察公益诉讼的“刑事化”，并非指其在实体层面依附于刑法体系，而是指其程序运行在权力结构、证明方式及责任形态上向国家追诉主义靠拢。代表国家行使公诉权的检察机关，依托侦查程序获取证据，形成以公诉为中心的线性追诉结构，从而易对被告人形成结构性的单边压制。鉴于此，研判某一诉讼形态的“刑事化”特征应着重考察三项指标：一是诉前活动与诉讼行为是否带有权力属性，并基于此形成实质不对等关系；二是证明活动是否突破民事、行政诉讼既有证据规则体系；三是被告方责任承担是否具有惩罚性，进而偏离风险预防、损害修复与督促行政机关依法履职的制度取向。

（二）检察公益诉讼“刑事化”的制度表征

1.一体化工作机制中的权力集成

最高人民检察院2007年发布的《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》（下文简称《意见》）正式提出“加强检察工作一体化机制建设”，并就重大职务犯罪侦查、刑事案件审查起诉、诉讼监督等事项作出部署。2021年施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》（下文简称《办案规则》）将“一体化工作机制”引入公益诉讼检察领域，规定上级检察机关有权交办、提办、督办、领办公益诉讼案件，并可统一调配辖区内公益诉讼检察履职资源。检察工作一体化机制建设以检察一体原则为理论基础，是该原则在我国检察机关内部组织建构与权能运行中的具体展开。

检察一体原则根植于大陆法系刑事诉讼理论，其要义在于科层制组织结构中的“上命下从”，旨在通过资源有效整合与权力集中配置克服刑事侦查障碍、防止公诉权滥用，并在强化犯罪追诉效能的同时，保障法律的统一适用。我国学界讨论检察工作一体化机制时，亦多着眼于其与刑事公诉复杂性、国家追诉强制性的内在关联：强调职务犯罪侦查一体化、刑事办案三级审批制、捕诉一体办案机制等制度安排；认为检察工作一体化契合“任何一个掌握国家刑事追诉权的机构，应当具有整体性，不承认该体系中的官员个体具有完全的独立性”。这一刑事公诉的普遍规律，是对检察机关从事职务犯罪侦查以及刑事案件侦查监督、公诉等实际需要的制度回应；并有望通过检察系统内设机构协同，实现从侦查中心主义向公诉中心主义的转型。尽管《意见》第16条指出了检察工作一体化机制建设的多面向属性，但长期以来，其规则设置高度集中于刑事公诉领域。在“两反”转隶和“四大检察”工作格局确立之前，该机制在传统民事、行政检察业务中并无多少应用空间。

对于检察公益诉讼而言，一体化工作机制客观上具有过滤无益案件、把控办案质量与统筹履职资源的积极功能。检察公益诉讼试点时期，上级检察机关对案件的审批有效确保了制度初创阶段的稳健探索；检察公益诉讼确立为法定制度后，上级检察机关继续通过审批、领办、提办“等外”领域案件，推动法定办案领域有序拓展。就办案实效而言，在“万峰湖专案”“南四湖专案”中，最高人民检察院通过一体化工作机制统筹不同地区检察机关协同履职，破解了跨行政区划流域生态环境司法保护的现实难题。同时，检察系统内部通过提级办理，也在一定程度上避免了基层检察院办案时受到同级政府部门和地方利益集团的不当干扰，保障公益诉讼的顺利提起与裁判结果的有效执行

然而，若仅从检察机关立场出发，以短期“有用性”评价一体化工作机制，实际不利于检察公益诉讼制度的长远发展。更应重视的是，该机制所衍生的“权力集成”效应，可能对公益诉讼的程序理性形成冲击。基于诉讼担当理论，检察机关在公益诉讼中具有相当于民事、行政诉讼中原告的主体地位，一体化工作机制意味着将“整个检察系统看成一个整体”。对于公益诉讼被告，尤其是民事检察公益诉讼中的自然人被告而言，其所对质于法庭的公益诉讼起诉人远非限于原告意义，而是承载着整个检察系统权威与组织意志的诉讼主体，由此致使两造实质诉讼力量的失衡。进一步来看，不加限制地推行一体化工作机制或将导致绝对化的“上命下从”，消解广大基层检察官的相对独立性与办案主体性，使其在具体诉讼中异化为执行上级检察机关指令的程序载体，履职逻辑无异于刑事诉讼中的国家公诉模式，从而产生滑向刑事公诉的制度风险。

2.检察机关调查取证的公权化运作

在刑事诉讼中，为周延履行国家对公民的保护义务，检察机关依托制度化侦查程序调查取证、查明事实。现代法治国家的侦查制度虽有检警一体与检警分立之别，但其核心功能均在于通过法定程序和权力手段获取定罪证据。当前，我国刑事诉讼中的检警协同机制持续深化，检察机关通过提前介入、引导侦查等方式强化对侦查程序的实质影响，形成“公诉导向型”的证据收集机制。作为国家权力强制干预公民基本权利的典型形态，侦查权的运作及其主客观范围，始终受到程序法定主义与法律保留原则的严格约束，其适用边界亦由法律明确限定于刑事诉讼领域。若将这种具有鲜明刑事属性的证据收集机制移用于公益诉讼领域，即由检察机关借助公权手段强化其公益诉讼取证能力，便有进一步审视之必要。以民事检察公益诉讼为例，平等原则不仅要求程序两造形式上的诉讼地位平等，更强调实质上的武器平等与风险平等，亦即双方拥有大体均衡的攻击防御手段。若在以当事人平等为基础的程序构造中，概括性容许一方通过公权手段收集证据，而另一方缺乏相应程序保障，无疑会造成胜败诉风险的结构性失衡。质言之，以当事人平等为基本原则的民事、行政公益诉讼，在规范逻辑上难以容许单方当事人依托公权力调查取证。

当前，理论界关于检察公益诉讼中扩张适用调查核实权的论证，呈现出明显的功能主义取向，即以《人民检察院组织法》第21条、《民事诉讼法》第221条为依据，主张在诉前阶段引入调查核实权，以强化检察机关取证能力。程序规则层面，“两高”联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下文简称《检察公益诉讼解释》）第6条规定：“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合”。2025年10月公开征求意见的《检察公益诉讼法（草案）》则于第15条对检察机关调查权作出详尽规定。上述观点与规则固然回应了检察机关履行公益诉讼检察职能的效率需求，也契合公益保护的政策导向，但在法理层面仍存在解释困境。规则制定者赋予检察机关调查核实权，必然与两造平等对抗的传统诉讼构造产生张力；检察机关据此获取证据材料，也会进一步凸显其单边诉讼优势。就调查核实权的性质而言，其正当性基础在于检察官客观中立的（准）司法官属性，本属以制约权力为目标的检察权能，而非为对抗私主体所设置。全国人大常委会法工委亦指出，民事诉讼中的调查核实权能衍生于审判监督职权，“不应超出为了对生效判决、裁定、调解书提出检察建议或者抗诉而需要了解情况的具体范围，更不能理解为类似刑事诉讼中的侦查权”。据此，规范意义上的调查核实权不宜被转化为诉讼实施层面的取证手段。揆诸实践，公益诉讼中的调查核实活动已不同于传统诉讼监督中检察机关行使该权力时的谦抑形态，而是呈现出较强的能动性与扩张性，在功能上俨然成为公权化的证据收集方式。

与通过前置调查核实权强化取证能力相比，实践中检察机关倚重刑事侦查程序获取线索、收集证据的现象，更是直接体现出检察公益诉讼的刑事化特征。根据官方数据，检察公益诉讼制度全面实施十年来，检察机关共立案办理公益诉讼案件110余万件，绝大多数案件通过诉前程序解决。在进入诉讼审理阶段的6.8万件案件中，民事公益诉讼案件占近九成，其中约八成为刑事附带民事公益诉讼案件。由此可见，法院受理的检察公益诉讼案件在案源结构上具有明显的刑事依附性。考虑到实践中还存在类案办理、专项办理的路径依赖与规模效应，通过检索人民法院案例库中的指导性案例与参考案例，亦可验证上述判断。部分案例中，受诉法院直接将生效刑事判决中法院查明的事实作为认定公益损害事实的证据；相关研究亦表明，检察机关提起民事公益诉讼的线索，绝大多数来源于刑事检察部门移送的刑事判决以及公安机关侦查活动。据此，检察机关通过提起刑事附带民事公益诉讼以及存在关联刑事案件的普通民事公益诉讼，借助刑事侦查程序获取办案线索及支撑诉讼请求的证据材料。这种“搭便车”式的路径客观上具有将检察公益诉讼取证活动“侦查程序化”的趋势。

由此观之，检察机关在公益诉讼的证据获取方面已呈现公权化运作倾向。鉴于检察机关长期承担刑事公诉及职务犯罪侦查职能，积累了丰富的取证经验与组织资源，其在公益诉讼中具有远非被告所能比拟的制度性取证优势。在刑事法视域下，侦查活动被视为侵益性国家强制力的行使，本质上构成对公民基本权利的限制与克减。为防止侦查机关实施缺乏实质理由或必要性的干预处分，现代刑事诉讼通过“实体—程序”双重审查框架严格约束侦查权行使，违反法定程序取得的证据材料将受到证据使用禁止等程序性制裁。反观检察公益诉讼，检察机关通过公权活动调查取证，鲜有明确的约束性规范，既无明确的行权界限，也无相应的司法审查机制，整体脱离现有程序控制框架，有欠妥当。

3.检察履职“办案”逻辑下法律责任的惩罚性导向

（1）检察机关“办案”的本质在于公权力行使

《办案规则》将检察机关在公益诉讼中的履职活动概括为“办案”或“办理案件”，但《人民检察院组织法》第20条、《民事诉讼法》第58条及《行政诉讼法》第25条均将人民检察院在公益诉讼中的职责定位于“提起公益诉讼”。因此，有必要结合相关法律及司法解释的文本表述，探析检察机关“办案”行为的规范属性，考察其与“提起公益诉讼”这一法定职责的一致性。

我国《宪法》第140条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约”，结合刑事公诉活动中国家机关的权力结构可知，检察机关办理刑事案件乃依托国家公诉权开展的权力活动。着眼于司法解释，《人民检察院民事诉讼监督规则》第2条规定：“人民检察院依法独立行使检察权，通过办理民事诉讼监督案件，维护司法公正和司法权威”。《人民检察院行政诉讼监督规则》第2条采用类似表述结构，规定“人民检察院依法独立行使检察权，通过办理行政诉讼监督案件……”由此不难看出，所谓“办案”是指检察机关基于法律监督机关之定位行使检察公权的活动。

进一步而言，《人民检察院刑事诉讼规则》全文共计有119处使用“办案”“办理案件”“办理刑事案件”等表述。其中，第3条要求检察机关办理案件严格遵守法律；第4条规定检察官、检察长、检察委员会在各自职权范围内对办案事项作出决定，并承担相应的司法责任；第12条则明确检察机关办案活动应受监督。上述规定表明，检察机关“办案”受到权力法定、权责统一、接受监督等控权原则约束，印证了“办案”作为检察公权运行方式的制度属性。另外，刑事检察中，检察机关需依次完成立案、侦查、审查起诉、提起公诉、刑事诉讼监督、刑罚执行及监管监督等环节；民事、行政检察中，检察机关“办案”则涵盖受理、听证、调查核实、制发检察建议、提请抗诉及执行监督等内容。根据现行司法解释，公益诉讼检察同样呈现程序集束特征：检察机关除提起诉讼、参与诉讼和进行诉讼监督外，还将履职行为延伸至诉前阶段，形成特殊的公益诉讼诉前程序，并以此为重心，立足诉的导向开展办案活动。因此，检察机关“办案”在行为构造上具有过程性，即将抽象的检察权能转化为具体程序环节，而非限于立法规定的“提起诉讼”这一单一行为。

（2）检察机关“办案”与刑事检察履职密切关联

经梳理，截至2025年2月，最高人民检察院发布的现行有效司法解释及司法解释性质文件中，共有80部采用了“办理案件”这一表述，其中以刑法及刑事诉讼法为主题的有67部，占比84%，内容上既包括特定类型刑事案件的实体法律适用，也有刑事诉讼程序的细化规定。其余文件则分散于民事检察、行政检察、公益诉讼检察、检察机关综合履职等具体领域，其中仍有7部文件与刑事检察业务相关联。总体而言，以刑事检察为主题或与之相关的司法解释及司法解释性质文件占比超九成，由此直观反映出检察机关“办案”概念在制度语境中的刑事化基因。理论层面的规范认知亦可印证上述观察。较长时期内，既有研究将检察机关“办案”锚定于检察官开展职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉等刑事公诉活动。在检察机关公诉职能与诉讼监督职能应否适当分离的议题上，相关研究也常会延伸至检察办案与检察监督关系的讨论。由此足见检察机关办案与刑事检察履职、刑事公诉权行使之间存在紧密关联。

立足检察公益诉讼，现行立法将检察机关的法定职责界定为“提起诉讼”而非“办理案件”，意味着立法机关仅赋予检察机关诉讼实施权，将其定位为填补适格原告空缺的程序当事人。循此逻辑，检察机关在履行法定职责提起公益诉讼时，原则上不应当然享有行使公权力的制度空间，反而应着力淡化其公权力机关属性。然而，《办案规则》所构建的“立案调查—诉前程序—提起诉讼—诉讼监督”程序链条，实质上吸收了刑事公诉办案的阶段性构造，通过调查核实、制发检察建议、审查提起抗诉等方式，在“提起诉讼”的前后环节注入了公权力因素。如此，遵循“办案”思维的检察机关强化了对公益诉讼的程序控制与权限扩张，与法定诉讼担当的规范定位之间形成张力。

（3）“办案”逻辑下被告法律责任呈现惩罚性导向

前述“办案”逻辑表明，检察机关在公益诉讼领域中尚未摆脱刑事公诉的职能惯性，并事实上以“办案主导”的传统履职范式取代了“平等参诉”的规范预设。此种职能惯性在诉讼审理阶段表现为公益诉讼请求的惩罚性导向，并最终通过生效判决反映于被告所具体承担的法律责任。

公益诉讼旨在“补充其他责任形式的不足，而非替代现有法律责任体系”。刑事附带民事公益诉讼作为检察机关提起公益诉讼的主要类型，尽管其民事公益诉讼部分在程序推进上具有“刑事附带性”，但法院应依据民事法理独立认定被告的民事法律责任，“两高”发布的指导性案例亦申明了这一立场。然而，公益诉讼被告法律责任的认定，实践中往往受制于其刑事责任的实体形成。在刑事诉讼框架下，刑事附带民事公益诉讼与认罪认罚从宽规则相衔接。面临刑事追责的公益诉讼被告，通常为表明认罪悔罪的积极态度而放弃民事部分的抗辩，全盘接受检察机关诉请的赔偿金额或其他民事责任，法院通常也会将其作为酌定从轻量刑的事实情节。本应独立认定的民事责任由此成为法院衡平定罪量刑的附属责任，刑事责任所承载的惩罚性功能经由“惩罚性赔偿”等责任形式转嫁于民事责任。此外，实践中不少刑事附带民事公益诉讼由主办关联刑事案件的检察官出庭应诉，“公诉人”与“公益诉讼起诉人”的身份混同，客观上增加了检察官以刑事公诉思维处理公益诉讼的可能性。

“刑民责任混同、诉讼身份混同”的公诉化办案模式，还衍生出“责任倒挂”现象。司法实践中，部分刑事被告人的行为符合《刑法》第37条免予刑事处罚规定和《刑事诉讼法》第177条酌定不起诉条件，但检察机关仍向法院提起刑事公诉及附带民事公益诉讼。对此，法院在判决被告人免予刑事处罚同时，支持检察机关在附带民事公益诉讼中的损害赔偿请求，由此形成民事责任重于刑事责任的异样格局。更有案例显示，检察机关提交的证据材料既不足以认定被告人构成犯罪，也不足以证明其应承担民事侵权责任；法院作出无罪判决并驳回民事公益诉讼请求后，检察机关启动抗诉程序推动上级法院撤销原判、发回重审，重审法院在维持无罪判决的基础上，组织被告人与检察机关就民事赔偿达成调解协议，由被告承担高额生态环境修复费用。尽管“责任倒挂”表面上未必违反民事责任独立认定的基本原理，但检察机关在被告人行为轻微侵害公益，甚至仅存在侵害公益“可能性”的情况下，径行提起刑事公诉并附带提起民事公益诉讼，与我国宽严相济的刑事司法政策相龃龉，易对被告方课以过重的诉讼负担与不相称的法律责任，具有明显的惩罚性导向。此种做法还浪费了司法资源，进而削弱公益保护本身的制度效益。

二、检察公益诉讼“刑事化”的学理困境与现实挑战

（一）有违比例原则对权力行使的基本要求

程序是规制权力的重要方式。其虽不直接改变实体权力配置，却能凭借其形式理性特质形成对权力结构的反思性机制——通过限定权力运行的时空场域、确立主体间的互动规则、设置法律后果评价标准，程序在动态层面实现对权力关系的价值校正与技术调适。以刑事诉讼为例，立法者将国家刑罚权的行使规程法定化，正是在技术层面为公民基本权利构筑程序保障。作为法律监督权能的延伸形态，检察公益诉讼在填补行政治理空缺、修复受损公益的同时，也面临权力越位干预私权领域的法理疑问。因此，立法者有必要在程序设计上系统考量检察机关公权介入的正当边界，并以客观化评价标准平衡公益维护与私权保障之间的价值冲突。发轫于普鲁士警察法并为德国基本法所肯认的比例原则，提供了具有宪法基础与宪法位阶的评价尺度，被广泛用于国家权力行为的规范控制，对于整个部门法体系具有相当的适用性，并通过宪法价值的辐射作用，对检察公益诉讼制度构成整全性指引。

通说认为，比例原则由适当性、必要性与均衡性三项子原则构成：适当性原则要求权力行为能够实现国家机关所追求的目的，若该行为不具备实现预期目标的现实可能，即不符合适当性要求；必要性原则强调，在具备适当性的手段行为中，国家机关应选择对相对人权益侵害最小者；均衡性原则要求，在满足适当性与必要性的基础上，手段行为所保护或增进的公共福祉应与其所造成的公民个体负担之间保持合理比例。三项子原则层层递进，将权力行为的正当性置于目的适当、手段必要、损益均衡的阶梯式审查框架中。

据此检视检察公益诉讼的“刑事化”趋势，可以发现，“上命下从”的一体化工作机制，以及公权化运作的调查取证机制，的确有助于检察机关在具体诉讼中实现维护公益之目的，符合适当性原则的要求。然而，适当性并不意味着当然地选择最有利于目的实现的强力手段。检察公益诉讼本属补充性的司法保护机制，检察机关理应遵循谦抑原则，充分尊重行政机关依法履职、社会组织提起诉讼等同样具有适当性的平行进路，而不宜径行以检察权集成方式取代其他公益保护机制。

立足必要性审查维度，检察公益诉讼“刑事化”运作难以满足最小侵害要求。首先，在以检察权能集成为特征的一体化工作机制中，上级检察机关的内部指令架空了下级检察机关作为诉讼主体所享有的程序性权利。几无败诉案件的繁荣表象下，反映出检察系统内部层级命令对于诉讼请求乃至诉讼判决的替代效应，进一步固化了检察机关之于被告的绝对优势。其次，公权化运作的调查取证机制将具有侵益属性的刑事侦查措施引入强调武器平等的民事公益诉讼程序，或将损及被告的基本程序权利，甚至对其实体权益形成不当强制。再次，在刑事附带民事公益诉讼中，“刑民混同”的责任认定逻辑迫使被告方出于刑事追责的现实压力全然认诺检察机关的民事诉请，抑制了其民事抗辩权的正当行使。最后，在刑事附带民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿，实质上是以民事责任发挥准刑罚性的实体功能，其与罚金刑相叠加，易导致过罚不相称的责任认定结果。概言之，具备现实有用性的“刑事化”运作方案，并不符合最小侵害的必要性原则要求。相反，行政化组织架构、公权化取证机制与刑罚化责任体系重叠作用，形成自我强化的权力扩张闭环，存在加剧对被告程序与实体权益侵害的制度性风险。

（二）偏离诉讼程序配置的基本逻辑

诉讼作为多元解纷机制中的终局性程序，具有形塑公众对复杂利益结构的理性认知、稳定法预期的秩序形成功能。其功能发挥，有赖于立法者在类型化把握纠纷本质特征的基础上进行相应的程序配置。易言之，纠纷类型决定诉讼类型，纠纷性质决定诉讼程序性质。为实现纠纷之合目的性解决，国家须针对不同形态的纠纷设置与之相称的诉讼程序，此乃现代法治国家诉讼程序配置的基本逻辑。公益诉讼是公益司法保护的制度性表达，是通过诉讼的形式与生效裁判的法律效力实现公共利益的具体保护。法院仍需基于事实认定与实体法律关系判断，在个案中定分止争，审查诉讼请求是否成立。因此，公益诉讼的直接目的仍在于解决涉及公益的法律纠纷。

就民事公益诉讼而言，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第283、286条，其在现行规则体系中被定性为侵权诉讼。结合《民事诉讼法》第58条关于民事公益诉讼法定事由的规定，民事公益诉讼与传统民事私益诉讼的本质差异在于受侵害法益涉及不特定众多主体，或者法益受侵害之状态已产生公益受损的放射性效果。就纠纷性质而言，其仍属民事侵权纠纷。以诉讼请求观之，民事公益诉讼中原告通常请求法院判令被告负担的法律责任，并未超出传统侵权责任承担方式的范畴，由此亦可印证其民事侵权属性。行政公益诉讼虽在程序主体结构上突破“民告官”的传统样态，但检察机关与被诉行政机关的争议焦点，仍在于行政机关是否负有维护特定公益的法定职责，以及是否依法履行相应职责。这与传统行政诉讼中法院对于具体行政行为的合法性审查具有逻辑同构性，其所解决的纠纷仍根植于行政法律关系，属于典型的行政纠纷。在诉讼请求与裁判方式上，行政公益诉讼亦围绕确认违法、责令限期履行法定职责展开，并未脱离传统行政诉讼体系而创设全新的请求类型与判决形态。概言之，公益诉讼尽管在起诉主体和程序规则上有别于民事私益诉讼、行政主观诉讼，但所解决的纠纷在法律性质上仍呈现民事或行政属性。鉴于此，在检察公益诉讼中引入类似刑事公诉的程序机制，不免与前述诉讼程序配置的基本逻辑相背离。

（三）制约公益司法保护的实践效能与长远发展

人民检察院作为国家法律监督机关，在我国宪法秩序中具有独立于行政机关、监察机关与审判机关的基本定位。作为法律监督权能的规范延伸，检察公益诉讼旨在通过督促性、协同性与开放性的程序设计，持续优化公益司法保护效果。所谓督促性，是指检察机关通过制发检察建议等柔性方式，以及向法院提出确认违法、责令限期履行等诉讼请求，督促负有法定职责的行政机关积极维护公益；协同性要求检察机关引导、支持社会组织提起民事公益诉讼，培育公益司法保护的社会参与力量；开放性则体现为检察机关顺应公益形态演进，积极拓展公益诉讼法定起诉领域，扩大公益保护范围。

“刑事化”的工作机制则从上述三个维度制约了检察公益诉讼的实践效能。

其一，在“上命下从、统一调度”的一体化工作机制中，上级检察机关的内部指挥，对于作为下级检察机关监督对象的同级行政机关产生溢出性命令效应，这可从诉前检察建议的“行政指令化”管窥，其结果是将督促之诉异化为命令之诉，与行政机关首次判断权相抵牾，弱化了行政机关主动纠错的意愿与能力。

其二，在案源结构上，一家独大的刑事附带民事公益诉讼压缩了检察机关支持社会组织提起普通民事公益诉讼的空间。尽管“两高”以批复形式要求人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼亦应履行公告程序，但刑事公诉程序的主体排他性，客观上割裂了检察机关与地方党委、行政机关、社会组织之间的协作网络，检察机关自陷于单打独斗的履职格局。

其三，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的路径依赖导致诉讼资源向传统犯罪领域集中，制约公益诉讼向新兴领域拓展。基层检察机关的办案重心仍限于生态环境保护等刑事关联度较高的传统领域，大量“非刑事实害”的公共利益难以获得救济。此外，刑事附带民事公益诉讼具有明显的“事后追责”属性，难以契合公益诉讼预防性保护的应然价值，公益诉讼的风险预防功能受到结构性抑制；法律责任的惩罚性导向亦偏离公益诉讼基于“填平理念”直接修复或替代性修复受损公益的制度目标，“刑民混同”“责任倒挂”等现象还可能引发公众对于制度正当性的疑虑。

检察公益诉讼的制度建构与全面推广，得益于国家监察体制改革及检察机关职能转隶后释放出的检察履职资源。在履职资源总量有限的理性预设下，检察公益诉讼的长远发展须统筹考量法定领域持续拓展、案件规模高位企稳、公益损害形态复杂演进等趋势，遵循“四大检察”资源均衡配置的整体要求。“刑事化”的运作机制将导致公益诉讼个案对于检察资源的高额占用：首先，在检察一体化机制框架下，任何公益诉讼案件均可能引发“案一起而动全身”的资源协同效应。这不仅涉及纵向层面案件线索统管、管辖指定、办案力量跨级调配等科层化运作耗损，也包括横向层面多部门协作与多阶段审批成本。其次，附带型起诉模式虽然可通过“刑民衔接”便利证据获取，却也将本可“前端预防、快速处理”的公益侵害事件拖入周期漫长的刑事审理程序，造成公益救济最佳节点与司法介入阶段的时序错位，增加检察履职的无谓损失。另外，刑事附带民事公益诉讼中刑事证据的转化使用，使附带诉讼部分脱离高度盖然性的民事证明标准，而向排除合理怀疑的刑事证明标准靠拢。为追求公益诉讼整体胜诉率，检察机关也会相应拔高普通民事公益诉讼的证明标准。刑事证明标准向民事公益诉讼领域的渗透，一则增加了检察机关办案难度与举证负担；二则导致标准套利现象：部分损害公益的行为本可依优势证据规则予以认定，却因检察机关“自我加压”的高阶证明标准而逃脱追究。上述可预见的资源虹吸效应，将首先传导至履职资源最为紧张的基层检察机关，并在结构性矛盾的催化下诱发公益诉讼制度目标的系统性偏移：基层检察机关为满足考核要求，选择性办理证据充分、胜诉率高且经验成熟的刑事附带型案件，规避需要复杂调查取证与充分法律论证的新型公益诉讼。长此以往，检察公益诉讼将面临程序空转与功能矮化并存的制度困局。

三、检察公益诉讼“刑事化”的规则因应与法理重塑

（一）完善内外横向履职协作模式，从严规范适用一体化工作机制

一体化工作机制通过强化检察系统内部不同层级检察机关之间的纵向联动，客观上发挥着整合履职资源、强化法律监督刚性、实现公益跨区域保护等功能，对于提升基层检察机关办案能力有着积极意义。克服“刑事化”之弊端，并非要求废止一体化工作机制，而应通过完善检察机关内外横向履职协作模式，实现与一体化工作机制相当的正面效用。在此基础上，从严规范适用一体化工作机制，保障作为实际办案主体的下级检察机关在诉讼程序中的主体地位与判断空间，防止绝对化的“上命下从”。

完善检察机关的内外横向履职协作模式，应从三个层面展开：其一，强化检察机关内部履职合力。应落实公益诉讼案件线索统一备案管理，畅通公益诉讼检察部门与其他检察业务部门之间的线索共享渠道，破除部门间信息壁垒。可由检察长担纲设立工作领导小组，明确内部横向协作的职能分工，细化部门间信息共享、研判协查、结果反馈等流程。与未成年人检察、民事检察等重点业务部门建立常态化沟通机制，发挥案件管理部门的枢纽作用，筛查汇总、分类管理办案线索。其二，积极争取地方党委支持。检察机关应立足“‘三个效果’有机统一”的要求，主动融入地方治理格局，通过个案办理推动解决具体民生问题；健全沟通机制，定期向党委报送公益诉讼工作情况，并对可能影响地方稳定的重大案件实时作专题汇报；推动党委出台支持性文件，建立党委领导下的部门联动机制，并在公开听证、开庭审理、整改验收等关键环节邀请党委参与并监督。其三，深化与人大、政协及社会组织的合作。检察机关应重视研判人大代表、政协委员移送的办案线索，完善检察建议与人大代表建议、政协委员提案的衔接转化机制；严格落实诉前公告程序，依托“益心为公”检察云平台等社会化机制，以提供法律咨询、提交意见书、协助调查取证、参与庭审等方式支持社会组织提起诉讼。

从严规范适用一体化工作机制，应重点完善以下规则：第一，限定适用情形。原则上应将一体化工作机制适用于跨区域损害明显、地方保护主义突出、专业技术门槛较高三类案件，避免将其泛化为公益诉讼检察的常规办案方式。第二，健全程序制约。应根据公共利益的具体形态与受损程度建立分级分类审批程序，对于重大、敏感案件，应报请最高人民检察院审批同意；明确上级检察机关“指导为主”的角色定位，其职责在于解释法律政策、协调辖区办案力量、调配专家资源，而非替代下级检察机关作出全案判断。第三，建立负面清单考核机制。可将“滥用一体化机制”“过度依赖上级检察机关办案”等情形纳入业务考核负面指标，邀请人大代表、政协委员、专家学者等外部主体，对一体化工作机制的适用必要性及实际效果进行评估。第四，优化资源调配细则。上级检察机关调配下级检察机关办案力量时，应保障后者的基本办案能力；同时坚持以案代练，上级检察机关通过参与具体案件，指导下级检察机关提升办案能力、规范办案流程。第五，完善退出机制。应杜绝一管到底，动态评估退出条件：公益诉讼案件取得阶段性进展后，如固定关键证据、确定整改方案，上级检察机关应及时将案件交由下级检察机关主办跟进，并以定期回访等形式跟踪办案效果，必要时方可重新介入领办。

（二）优化刑事附带民事公益诉讼起诉规则，调整级别管辖与受案范围

刑事附带民事公益诉讼“一家独大”的案源结构，客观上放大了检察机关借助刑事侦查程序调查获取证据的“搭便车”效应，并助推法律责任认定中“刑民混同”“责任倒挂”等惩罚性导向。扭转“刑事化”趋势，必须遏制刑事附带民事公益诉讼的无序扩张，调整显著失衡的案源结构。

刑事附带民事公益诉讼之所以在司法实践中形成近乎垄断的格局，症结在于现行司法解释关于民事公益诉讼管辖的制度安排。一方面，检察系统内部对于不同类型民事公益诉讼，存在诉讼实施权配置的纵向层级错位。《检察公益诉讼解释》第5条规定：“市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。”而该司法解释第20条规定，人民检察院针对侵害特定领域公共利益的犯罪行为提起刑事附带民事公益诉讼的，由审理刑事案件的人民法院管辖。由此可知，基层检察机关依法可以提起刑事附带民事公益诉讼，却无权直接提起普通民事公益诉讼。另一方面，基层检察机关办理不同类型民事公益诉讼案件时，亦存在横向权能错配。《办案规则》第14条规定：“人民检察院办理民事公益诉讼案件，由违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地基层人民检察院立案管辖。刑事附带民事公益诉讼案件，由办理刑事案件的人民检察院立案管辖。”结合前述规定，基层检察机关对于刑事附带民事公益诉讼案件同时享有立案管辖权与诉讼实施权；而对普通民事公益诉讼，仅享有立案管辖权，无诉讼实施权。

对于作为检察公益诉讼主力军的基层检察机关而言，诉讼实施权配置的纵向层级错位，迫使其为满足民事公益诉讼办案考核的刚性需要，只能选择提起刑事附带民事公益诉讼，致使基层民事公益诉讼全然依附于刑事诉讼程序。相较于直接提起刑事附带民事公益诉讼，基层检察机关办理普通民事公益诉讼案件时，若需向法院起诉，按规定只能将案件线索与证据材料移送上级检察机关；案件经审查符合起诉条件的，原则上也是以上级检察机关名义提起诉讼，相应胜诉结果亦纳入上级检察机关考核统计。此种安排显然削弱了基层检察机关办理普通民事公益诉讼案件的积极性。考虑到基层检察机关同样面临内部指标考核压力，加之刑事附带民事公益诉讼案件本身便于办理，基层检察机关提起该类公益诉讼的意愿进一步增强，最终固化其办理民事公益诉讼案件的类型选择。

质言之，现行司法解释中诉讼实施权的纵向层级错位与横向权能错配，共同造成刑事附带民事公益诉讼对普通民事公益诉讼的“制度性挤出”。有鉴于此，应通过调整民事公益诉讼管辖规则扭转该负反馈机制，允许广大基层检察机关直接向同级法院提起普通民事公益诉讼，消除差异化管辖规则所形成的制度性套利空间，遏制基层检察机关趋利性地提起刑事附带民事公益诉讼，以管辖规则的统一化实现民事公益诉讼双轨运行结构的再平衡。

此外，还应规范刑事附带民事公益诉讼的受案范围，完善该类诉讼的内部约束机制。具体而言，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼，应严格遵循法定范围。若刑事被告人被指控的犯罪行为所侵害的公共利益属于《检察公益诉讼解释》第20条规定的“等内”范围，办理刑事案件的检察机关可直接提起附带民事公益诉讼；若其侵害的公共利益不属于前述“等内”范围，但属于《民事诉讼法》《行政诉讼法》及其他单行立法共同划定的法定办案范围，即所谓“4+N”起诉领域，则应报请上级检察机关审查决定。上级检察机关应综合公益受损状态、侵害紧迫程度以及通过提起附带民事公益诉讼保护该类公共利益的经济性与实效性等因素作出裁量。应注意的是，若受损公共利益属于行政公益诉讼专属保护范围，如国有财产保护、国有土地使用权出让，为防止民事公益诉讼法定起诉领域变相扩张，检察机关不得就此提起附带民事公益诉讼。若刑事被告人所侵害的公共利益不属于“4+N”法定办案范围，检察机关则不得提起附带民事公益诉讼，而应将相关线索及证据材料移送上级检察机关，由后者审查决定是否另行提起普通民事公益诉讼。此外，若刑事被告人的犯罪行为造成国家财产、集体财产损失，检察机关应当依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第179条，在受损失的单位未提起附带民事诉讼时，方可提起附带民事公益诉讼，以厘清刑事附带民事公益诉讼与公共性刑事附带民事诉讼的保护范围及适用边界。

（三）引入职权探知主义非讼程序法理，实现公权取证活动的主体转化

克服检察公益诉讼“刑事化”之弊，关键在于确立契合公益司法保护需求的程序法理。揆诸域外立法经验，大陆法系国家基于私权自治与公益保护的双重需要，通常将司法裁判程序二元化为诉讼程序与非讼程序，并通过程序法理的交错适用与审理程序的复合构造实现精密司法。公地悲剧理论表明，公益受损是个体理性行为导致的集体非理性结果。依此观之，以当事人自治为中心的私益诉讼程序处理公益损害事件，难以提供充分的程序控制。超越个体理性的国家，有必要更为能动地行使司法高权，实现符合共同体理性的裁判结果。德国法上，非讼程序被描述为“基于公共利益之法的照护”，即法院基于国家照护与救济公民的宪法性义务，通过行使司法权深度介入法律关系并干预其形成，确保法律秩序建构符合公益目的。因此，非讼程序采行不同于现代诉讼程序的职权主义构造，其中职权探知主义具有核心重要性。

相较于辩论主义，职权探知主义的法理基础在于国家监督保护职责的行使，强调作为裁判基础的事实及相关证据资料，应由法院自行认定、调查和收集，法院不受当事人事实主张、自认声明及证据契约的拘束。我国现行司法解释在一定程度上已明确法院在公益诉讼案件中依职权探知事实、不受原被告事实主张及合意自认之拘束的必要性。例如，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下文简称《环境公益诉讼解释》）第14条第1款规定：“对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。”第16条规定：“原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院认为损害社会公共利益的，应当不予确认。”然而，如上规定与非讼法理意义上的职权探知主义仍有明显距离：一方面，职权探知主义下，法院依职权调查取证不仅是其认定事实的手段，更是其为保护公益所负有的公法义务。相较于诉讼程序法中针对当事人规定的真实义务，非讼程序进一步强化程序参与主体的客观陈述责任，要求相关主体向法院完整、真实地陈述事实或提供证据，以便为法院事实调查指明方向。《环境公益诉讼解释》相关规定，仅是将依职权调查收集证据作为法院在当事人自行提出证据之外的补充性取证手段。另一方面，从证明责任角度看，待证事实“真伪不明”作为客观的事实认知状态，并不因法院依职权探知而当然消除。因此，结果意义上的客观证明责任同样适用于采用职权探知主义的裁判程序。然而，行为意义上的证据提出责任乃客观证明责任于辩论主义程序中所派生，故而并不适用于采行职权探知主义的裁判程序，依当事人申请启动、用以审理真正诉讼事件的非讼程序即为著例。综合《环境公益诉讼解释》第14条第2款、第30条第2款及《最高人民法院关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》第3条可知，其中所谓的“举证责任”系指当事人在诉讼中提出具体证据的行为责任，由此表明现行规定下，公益诉讼当事人仍负有行为意义上的证据提出责任。要言之，既有规则只是对辩论主义程序法理的有限修正，公益诉讼尚未真正采行非讼法理意义上的职权探知主义。

着眼于检察公益诉讼，无论是一体化的工作机制，抑或公权化的调查取证模式，均反映出公益诉讼追求客观真实的基本立场。受司法被动理念影响，检察公益诉讼成为检察权与行政权的角力场，法院的作用被相对淡化。为符合辩论主义之要求，法院将获取与提出证据的任务交由检察机关完成。然而，作为法定诉讼担当的检察机关，其并非公益侵害事实的亲历者，客观上面临较高的取证难度，不得不借助“刑事化”的运作方式强化自身取证能力。换言之，检察公益诉讼在调查取证方面的“刑事化”特征，表面上是检察机关借助公权手段调查取证所引发的正当性争议，深层则反映出法院这一“名正言顺”的职权取证主体受制于辩论主义程序法理的结构性困境，因此，检察公益诉讼理应引入职权探知主义，明确法院依职权探知事实的公法义务。当然，在检察公益诉讼中适用职权探知主义，并不意味着检察机关无须或不得向法院提出证据以证明有利事实，法院亦不干预当事人在职权探知主义框架下主动提出证据的自由。同时，基于公益保护需要，当事人举证应适用证据随时提出主义，直至裁判文书宣读前，法院均有义务调查其所收到的、可能影响裁判结果的重要证据。

职权探知主义法理的引入能够将通过公权行为调取证据的主体由检察机关转换为法院，从而促使检察机关在诉讼审理阶段还原为功能意义上的程序原告，消解其在主体结构上的单边优势争议。更重要的是，回归原告地位的检察机关，可通过证明协力制度与法院重建合作关系：法院依职权调取证据力有不逮时，可以要求检察机关提供必要的证明协力，提出证据或指明证据调查方向。此时，检察机关的积极行动乃基于当事人客观陈述责任与法院协力请求，是为避免负担败诉风险所做出的合理反应。由此，检察公益诉讼通过一种间接但符合法理逻辑的方式，实现国家权力介入证据获取的等效结果。

来源：《华东政法大学学报》2026年第3期

作者：张文浩，武汉大学法学院博士研究生