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随着我国市场经济发展与犯罪形态现代化，网络诈骗、非法集资、贪污贿赂等逐利性犯罪的比重和涉案数额持续攀升，涉案财物的处置已成为打击经济犯罪、保障被害人权益、实现司法公正的关键环节。事实上，对涉案财物的追缴与处理，已不再仅仅是传统刑罚体系的补充性措施，在实际效果与社会导向意义上，其甚至在一定程度上超越了以自由刑为主的传统刑罚方式，成为打击和遏制经济类犯罪的重要制度工具。

我国《刑法》第64条规定：“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。”但要真正落实追缴、退赔、返还与没收的法律效果，必须依赖科学完善的程序保障机制。然而，长期以来，我国刑事诉讼立法将查封、扣押、冻结等干预公民财产权的强制性措施，仅定位为“侦查行为”而非“强制措施”，导致程序设计与实体目标存在明显偏差。

实践中，立案前置规则难以应对资金快速转移的紧急情形，关联性标准无法覆盖违法所得原物灭失后的等值财产保全需求，措施刚性化、缺乏梯度性易对企业正常经营造成过度干预，加之侦查权集中、外部审查薄弱、当事人参与不足、救济渠道虚化等问题，极易出现超范围、超数额、超期限、选择性扣押等权力滥用风险。涉案财物处置是强化检察监督的重点领域，2025年检察机关依法监督解除、返还违法查封、扣押、冻结的财物，总额高达26.3亿元。

在此背景下，如何重塑涉案财物查扣冻制度的法理定位，完善相关制度，实现打击犯罪、保障被害人赔偿权与维护公民合法财产权之间的动态平衡，成为我国刑事诉讼法治建设亟待解决的重要课题。立足于党的二十届三中全会提出的“完善查封、扣押、冻结等强制措施制度”的改革要求，本文首先梳理我国查扣冻制度的立法演进与基本框架，揭示其在立法定位、启动标准、权力结构、救济机制等方面的结构性缺陷；在此基础上，提出将财产权干预措施纳入强制措施体系进行法治化改造的整体思路，确立法定原则、比例原则、司法审查原则、有效参与与救济四项基本原则，并从紧急扣押、财产保全、阶梯查控、启动条件、期限延长标准、检察审查、权利保障等方面提出系统改革方案，推动刑事涉案财物处置由“侦查行为”向“强制措施”转型。

二、查扣冻措施的立法演进与基本框架

1979年《刑事诉讼法》侦查扣押章节创设了针对涉案财物的扣押措施，该节内容共包含四个条文，就扣押的主体、启动要件、适用范围、保管与封存要求、扣押清单制作规范、邮件电报的特殊扣押程序，以及扣押措施解除等基本问题，初步构建了规制框架。至1996年《刑事诉讼法》首次修订时，侦查扣押章节新增一条，赋予侦查机关查询、冻结犯罪嫌疑人存款、汇款的权力，扩展了客体范围。2012年《刑事诉讼法》修订时，客体范围被进一步扩大至涵盖债券、股票、基金份额等类型财产。2018年《刑事诉讼法》修订时，此节规定未作调整。

（一）查扣冻措施的立案前提与证据保全属性

在我国的法律体系中，像扣押这样对公民财产权实施强制干预的行为，并不被视为“强制措施”，而是被归类为“侦查行为”。《刑事诉讼法》仅将那些限制人身自由的措施定义为“强制措施”。因此，与立法中所规定的针对人身自由的强制措施不同，诸如扣押之类的行为并不具备独立适用的前提条件，而是紧密依赖于侦查程序的启动。为防止侦查权的滥用，避免因错误启动侦查程序而引发的连锁错误，并受苏联立法模式的影响，我国现行立法将“立案”作为启动侦查权，特别是强制性侦查措施的前提条件。

因此，要对涉案人员的财物实施扣押，首要前提必须是已经完成正式的立案程序。作为侦查行为的一种，扣押与其他强制性侦查措施一样，均不得在案件正式立案之前擅自实施。《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《公安规定》）第174条规定明确禁止在正式立案前的线索核查或初查阶段，对被调查对象采取查封、扣押、冻结等措施。而立案的法定条件是“存在犯罪事实，且需要追究刑事责任”。也就是说，在未确认存在犯罪事实之前，司法机关不得对相关人员的财产采取扣押等措施。

一旦立案措施已然采取，那么针对哪些物品、文件及财产实施查封、扣押、冻结等措施，主要取决于办案人员对其与案件相关性的判断。立法所设定的相关性标准，主要聚焦于涉案财物与犯罪嫌疑人实体罪责之间的内在关联。由此可见，我国《刑事诉讼法》中针对涉案财物所采取的扣押等措施，主要被作为一种证据保全手段加以运用。换言之，扣押财物的核心目的在于查明案件的事实真相。对于与案件无关的财物，办案机关不得实施扣押行为。并且，立法明确作出要求，一旦在扣押后发现财物与案件无关，必须在三日内物归原主。

（二）查扣冻措施的类型与审批模式

从扣押类型的视角出发，我国扣押制度经历了由单纯的附带扣押向独立扣押与附带扣押并存的发展演变。1979年和1996年的《刑事诉讼法》规定，侦查机关仅能在进行勘验、搜查时，对发现的、能用于证明犯罪嫌疑人有罪或无罪的各种物品和文件予以扣押。这意味着，当时的扣押并非一项独立的侦查行为，而是依附于勘验、搜查。此时，扣押行为的启动主要取决于勘验、搜查过程是否合法。根据立法，对于与犯罪相关的场所、物品及尸体，侦查人员只需出示相关证明文件即可实施勘验；而在非紧急情况下，对于涉及嫌疑人及其可能藏匿罪犯或犯罪证据的身体、物品、住处的搜查，必须依据令状原则，即需持有搜查证方可进行。2012年《刑事诉讼法》修订对扣押程序的启动进行了调整，由于“在其他的侦查活动中也有可能发现可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的证据，同样也应当查封、扣押”，原先限定的“在勘验、搜查中发现”的情形修改为更为宽泛的“在侦查中发现”。这表明，查封、扣押已不再仅仅是勘验、搜查的附属措施，而是发展为一种独立的侦查手段。无论是在其他侦查行为中偶然发现，还是需要专门针对特定对象采取，只要相关财物与有罪无罪的认定存在关联，均可依法予以扣押。

为防范权力滥用，《公安规定》构建了以“行政等级审批主义”为核心的规制体系，其审批权限的划分主要遵循两条主线：一是依据扣押行为的启动情形，二是依据涉案财物的价值与属性。就启动情形而言，审批权限呈现出“常规”与“紧急”的二元性。在常规侦查过程中，若需单独扣押财物、文件，应当经办案部门负责人批准，并制作扣押决定书；而在现场勘查或搜查等具有紧迫性的附带扣押场景下，为提高效率，允许由现场指挥人员直接决定扣押。就涉案财物的价值和属性而言，审批层级随财物价值的提升以及对权益影响的加深而逐级递进。根据《公安规定》第228条规定，对于价值较高或可能严重影响正常生产经营的财物，审批权上收至县级以上公安机关负责人；针对土地、房屋等不动产，或船舶、航空器等特定财物的查封，同样需经县级以上公安机关负责人批准。更为严格的是，根据《公安规定》第239条规定，涉及股权、保单等资产的冻结，须经设区的市一级以上公安机关负责人批准；若涉及上市公司股权，则必须报请省级以上公安机关负责人批准。这种层层递进的审批机制，旨在通过行政层级的把控，实现对侦查权的自我监督。

（三）查扣冻措施的期限规范与执行程序

从现行法律体系来看，查扣冻期限缺乏明确的时限约束，只要相关财物被司法机关认定为与案件具有关联性，即可持续予以冻结。对此，《公安规定》在一定程度上起到了填补漏洞的作用。根据《公安规定》第243条至第245条规定，针对存款、汇款、证券交易结算资金、期货保证金等财产，以及债券、股票、基金份额等证券，股权、保单权益或投资权益等资产，设定了每次冻结的最长期限。例如，冻结存款、汇款、证券交易结算资金、期货保证金等财产的期限一般不得超过六个月，期满后如仍需继续冻结，可以依法办理续冻手续，但每次续冻的最长期限亦不得超过六个月。

我国扣押程序实行决定主体与执行主体合一的制度模式，即由作出扣押决定的机关同时负责具体执行。为确保扣押物品来源清晰，确保证据与案件事实或犯罪嫌疑人之间具有明确的关联性，同时防范办案机关在执法过程中出现截留、挪用等违法情形，保障涉案人员在事后依法主张返还合法财物的权利，我国建立了扣押过程中的客观记录与证据留存制度。根据相关规定，除物品所有人或持有人不明，或者其拒绝签名等特殊情形外，所有扣押活动均须严格遵循四步程序：一是对财物进行现场清点核验；二是制作扣押清单；三是由物品持有人、见证人及办案人员三方共同签署确认；四是由持有人留存清单副本，并将另一份清单随案归档。对于违反法定程序实施的扣押行为，若相关瑕疵无法补正或不能作出合理解释，且可能严重影响司法公正的，扣押物品将被认定为非法证据，依法予以排除。

（四）查扣冻措施的权利救济机制与监督路径

扣押等侦查措施系对公民财产权利的重大干预，理应赋予涉案当事人相应的救济途径。我国现行立法为此设立了以职权自查与申诉控告为核心的双重救济机制。根据《刑事诉讼法》第145条的规定，对于查封、扣押、冻结的财物，办案机关负有及时调查核实的法定义务，须查明相关财物与案件之间的关联性，不得“只扣不查”或长期怠于处置。经审查确认财物确实与案件无关的，应当立即解除扣押措施，并依法及时返还。该规定实质上通过为执法机关设定主动核查义务与纠错职责，构建了一种内部监督式的救济路径，旨在保障权利人在侦查阶段即获得初步的权利救济。

此外，2012年《刑事诉讼法》修订时新增了第115条（现行《刑事诉讼法》第117条），明确赋予当事人、辩护人、诉讼代理人以及利害关系人针对违法采取查扣冻措施的申诉与控告权利。具体而言，对于与案件无关的财物被采取查扣冻措施的，应当依法解除而未解除的，以及存在违规处置被查扣冻财物等情形的，相关主体有权向作出决定的机关提出申诉或控告。鉴于人民检察院在我国刑事诉讼中依法承担法律监督职能，若申诉人或控告人对有关机关的处理结果不服，可进一步向同级人民检察院提出申诉。人民检察院对受理的申诉应当及时进行审查，经审查发现确有侵害合法权益情形的，应当通知有关机关予以纠正，从而使“司法机关及其工作人员在采取强制措施、侦查措施的时候，受到一定的限制和监督”。上述规定构建了“办案机关内部救济—检察机关外部监督”相衔接的两层次权利救济机制，通过自我纠错与外部监督的双重保障，强化对涉案人员财产权利的保护。

三、查扣冻措施的结构性缺陷与实践异化

我国立法已在涉案财物处置领域初步构建了一套较为完整的制度体系，具体包括查扣冻措施的启动条件、决定主体、执行程序、具体期限和救济程序等方面的规定。然而，尽管已有的立法做出了一定的努力，但仍存在一些不足之处，这在实际操作中可能会引发一系列问题，进而威胁到制度目标的实现。

（一）立案前置模式的实践困境与制度应对局限

《刑事诉讼法》将立案作为启动查封、扣押、冻结等侦查措施的前置条件。然而，侦查机关在掌握犯罪线索后，仍需通过调查核实程序判断是否符合立案标准，这一过程往往耗时较长。在紧急情况下，这种时间差可能导致无法及时冻结涉案财产，进而造成追赃挽损失败。

针对这一问题，我国立法目前已建立三套应对方案：一是利用行政强制措施在刑事立案前对涉案财物进行查扣冻。目前，《反间谍法》第30条和《反恐怖主义法》第52条对此有明文规定。二是直接授权金融机构暂时停止嫌疑账户的支付结算功能。这主要体现在《反洗钱法》第45条规定的临时冻结制度，以及2016年中国人民银行、工业和信息化部、公安部、工商总局联合发布的《关于建立电信网络新型违法犯罪涉案账户紧急止付和快速冻结机制的通知》（以下简称《四部门通知》）中的先行止付制度。根据《反洗钱法》第45条，经调查仍不能排除洗钱嫌疑的，若客户转移涉案资金，国务院反洗钱行政主管部门经批准可采取不超过48小时的临时冻结措施。《四部门通知》规定，在紧急情况下，开户行可先行采取紧急止付，并告知被害人报案，公安机关应在24小时内补送止付指令。三是专门为应对立案程序限制而创设的紧急止付制度。2016年的《四部门通知》确立了该制度：被害人被骗后可向公安或银行举报，银行将材料发送至公安机关，公安机关随即向相关机构发送紧急止付指令，机构核对信息一致后，立即执行为期48小时的止付操作。这一措施相当于在法律中创设了正式立案前的紧急财产保全制度。2021年的《反有组织犯罪法》第27条和2022年的《反电信网络诈骗法》第20条均吸收了这一制度，以特别法形式明确了公安机关可在正式立案前采取紧急保全措施。

然而，这些措施目前在应对紧急情况时仍可能存在以下问题：首先，第一种以行政措施提前控制涉案财产的方法，仅能在行政转刑事的案件中发挥作用，难以应对突发刑事案件的紧急情形。其次，第二种措施虽能应对紧急情形，但仅适用于涉案资产为金融资产的场景，适用范围有限。最后，第三种措施虽然是真正为解决立案困境而创设的紧急性、临时性措施，但是立案前犯罪嫌疑人转移、隐匿违法所得的紧急状况并非电信网络诈骗、黑社会性质组织犯罪所独有。在非法集资、传销、赌博、走私、贩毒等犯罪案件中，行为人一旦察觉可能面临调查，也可能在正式立案前迅速处置涉案财物。在这些案件中，办案机关依然可能面临授权不足的问题。更值得注意的是，无论任何案件，对于被告人非法占有、处置被害人财产的情形，一旦涉案财产被转移或挥霍，即便法律规定应当依法予以追缴或责令退赔，但被害人提起附带民事诉讼，或另行提起民事诉讼请求返还被非法占有、处置的财产时，人民法院均不予受理。如果缺乏常态化的紧急保全手段，不仅妨碍剥夺无被害人案件中的非法收益，有被害人案件的权益救济也可能将会陷入艰难的境地。

（二）关联性标准主导下查扣冻制度的功能瑕疵与审查失衡

在当前针对涉案财物的查扣冻程序中，其适用范围原则上仅限于与犯罪行为具有关联的财物。除在刑事附带民事诉讼中，原告人可依据相关规定，向法院申请财产保全以防止判决生效后执行不能外，公安司法机关在侦查、审查起诉或审判阶段，并无法律授权为保障将来追缴违法所得的执行而对被告人的合法财产采取预防性保全扣押措施。

现行制度在涉案原物灭失的情形下，我国原先立法主要将其交由裁判生效后的执行程序处理，即通过“继续追缴”或“责令退赔”等方式予以补救。2018年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》首次确立了等值财产追缴、没收制度。该制度规定，在依法应当追缴、没收的涉案财产无法找到、灭失、被他人善意取得或者与其他合法财产混合且不可分割时，可以追缴、没收被告人的其他等值财产。这一制度随后被《反有组织犯罪法》以及2026年最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》等法律、司法解释所吸收。然而，无论是继续追缴、责令退赔还是没收等值财产，其有效执行均有赖于对涉案人员“合法财产”的先行查控，但对于与犯罪行为无实质关联的合法财产，因缺乏与案件事实之间的关联性，原则上不得纳入查扣冻范围。在司法实践中，案件进入执行阶段时往往时过境迁，被执行人可能已转移、隐匿财产或丧失偿付能力，致使上述最终处置措施难以落实。

将关联性确立为扣押涉案财物的核心判定标准，一定程度上使得司法审查更侧重于判断财物与案件的牵连关系，容易挤压必要性审查的适用空间。若单从保障事实认定准确性的维度审视，对于证据保全型扣押而言，在不存在取证冗余的前提下，确实无须严苛审查保全必要性。但我国刑事诉讼中的涉案财物查封、扣押、冻结措施，适用对象涵盖违法所得、违禁品、犯罪工具等多种财物类型。针对该类财物的措施，并非仅服务于事实查明需求，其核心功能更多在于保障后续追缴、退赔、没收等刑事处置程序落地，本质上属于服务于实体裁判执行的执行保全手段。基于涉案财物双重保全属性，证据保全与执行保全在司法适用中并非完全割裂，而是呈现出竞合与分离两种典型关系。

一方面，二者存在保全竞合关系。部分涉案财物兼具定案证据与待处置涉案财物的双重属性，扣押措施此时一并承载事实认定与执行保障两大功能。以盗窃案件为例，被害人被盗的手机，既是佐证盗窃行为、认定盗窃数额、固定案件事实的核心证据，也是依法应当向被害人返还的涉案财物。该财物同时属于证据保全与执行保全的适用对象。在此类情形中，只要财物与案件具备关联性，就应当依法予以扣押。另一方面，二者存在保全分离关系。部分涉案财物对案件事实认定无直接的证明价值，司法机关对其采取查封、扣押、冻结措施的合法性基础并非其证据属性，而是其属于《刑法》第64条规定的涉案处置对象，查扣冻的核心目的是保障涉案财物最终处置、追缴退赔的顺利完成。以诈骗案件涉案账户冻结为例，犯罪嫌疑人银行账户的证据价值，主要体现为通过核查账户资金流转、资金来源，判断账户是否用于接收诈骗赃款、确认涉案赃款数额，以此证明诈骗犯罪的成立与犯罪数额认定。冻结账户资金的行为本身，并不直接生成或证明案件事实。质言之，在司法机关已经通过流水记录、转账凭证、被害人陈述等证据查清资金性质、锁定犯罪事实的前提下，账户内剩余钱款是否灭失、消耗，基本不会影响刑事案件的事实认定。此时，司法机关冻结涉案账户的核心价值已不再是固定证据、查明案情，而是防止涉案赃款被转移、隐匿、挥霍，有效保障后续赃款追缴、被害人退赔的落地执行，体现了执行保全独立于证据保全的制度价值。

因此，只有当扣押涉案财物限于纯粹证据保全目的，或是兼具证据保全与执行保全的竞合情形时，关联性方可作为核心判定基准。若扣押实为纯粹的执行保全，其制度功能重在事前固定责任财产、保障后续追缴、退赔与没收裁判落地，具有明显的程序保障与风险防控属性，此时便必须严格恪守必要性与比例性审查规则。仅具备涉案关联性属性，不足以单独作为采取查扣冻措施的正当依据。实务中若片面将关联性作为涉案财物扣押的单一核心标准，弱化乃至漠视实质必要性与比例性审查，极易诱发超范围查封、超数额扣押、泛化冻结等程序违法问题。

以犯罪工具的查扣冻为例，“实务中一般采用了最宽泛的直接关联标准”，且普遍忽视了必要性限制，导致过度扣押现象频发。以何某某案为例，其驾驶车辆前往毒品交易现场被抓获，公安机关仅依据车辆出现在犯罪现场这一表象关联，便将其日常通勤使用的别克轿车径直认定为犯罪工具并予以查封扣押。然而，本案中被告人仅涉及少量毒品贩卖，涉案车辆实为家庭日常生活所用，并非专门或主要用于实施犯罪，其在犯罪过程中仅起到了偶然、次要的辅助作用。更为关键的是，该车辆的经济价值远超本案的涉案金额及犯罪情节，强制查封该车辆显然与犯罪的严重程度严重失衡，背离了比例原则的精神。

在司法实务中，针对违法所得的扣押往往采取整体冻结模式，即只要涉案账户中有一笔款项来源于赃款，便可能对账户内全部资金实施冻结。例如，在查某账户冻结案中，其账户仅混入10万元诈骗赃款，公安机关却对该账户内318万余元资金实施全额冻结。这种“一案冻结全户”的做法，严重超出了执行保全的必要限度。这极易导致众多小微企业因资金链断裂而陷入经营困境，甚至面临倒闭风险。

（三）犯罪嫌疑人认定程序空白与查扣冻裁量权的扩张

在我国，立案的标准是存在需要追究刑事责任的犯罪事实，但并未设置独立的犯罪嫌疑人确认程序。当依据被害人的报案、转账记录或微信聊天记录等信息确定发生了诈骗犯罪时，即便尚未明确犯罪嫌疑人身份，也应依法立案。此后，只要侦查机关认为相关财物与案件可能存在关联，就有权扣押相关财产。这种做法在法律实施过程中引发了以下四个主要问题：

其一，一旦侦查机关完成立案，即可对涉及案件的所有资产进行查封、扣押或冻结，即使此时仍未确定具体的犯罪嫌疑人，也不会影响对涉案财物的控制措施。这种情况可能导致超范围扣押涉案财物以及无辜第三方被牵连的风险。2020至2021年，义乌发生大规模外贸商户银行卡被异地警方冻结事件。受疫情影响，外贸商户常通过地下钱庄支付货款，电信诈骗团伙借机将赃款混入合法货款洗白，引发警方在“断卡”行动中大范围冻结银行账户。公安机关在电信诈骗案件立案后，仅凭资金流向即可对相关账户采取冻结措施，无须先确定具体犯罪嫌疑人。即便商户为合法经营、对赃款流入不知情，只要账户涉及涉案资金便被整体冻结，超万名经营者因此受牵连，同一账户还常被多地警方重复冻结、续冻。

其二，由于我国刑事立案程序中缺乏专门的犯罪嫌疑人确认环节，对于一个人需达到何种嫌疑程度才能被认定为犯罪嫌疑人这一关键问题，立法同样未明确界定。这一证明标准的空白，实质上将判断权交由侦查机关自由裁量。在实践中，这不可避免地导致不同地区、不同时期乃至不同案件中，认定标准存在显著差异和随意性。若公安机关在初始阶段的认定标准过低，极易扩大嫌疑人范围，这将会显著增加错误认定犯罪嫌疑人的风险，并进一步引发对其财物违法或不当扣押的连锁问题。

其三，即便已确认犯罪事实的发生以及特定人员的犯罪嫌疑，仍不足以构成对他人财物进行扣押的充分依据。根据法律规定，还必须进一步认定该财物与案件之间存在关联，即其可能用于证明犯罪事实，或属于违禁品、犯罪工具、违法所得等。然而众所周知，相关性的判断并非简单的有或无的二元问题，而是一个程度问题。立法并未对相关性程度设定明确标准，而是将这一判断权交由侦查机关自行裁量。这种制度安排极易在司法实践中催生一种“先扣押、后审查”的操作模式：为追求办案便利，侦查机关倾向于对涉案财物进行一揽子、大规模的查封、扣押或冻结，待事后逐步甄别其实际关联性。2024年，安徽省某包装材料有限公司因账户接收一笔涉嫌上游犯罪的10万元款项，致使公司名下近400万元资金被公安机关全额冻结。该案未对涉案资金与合法经营资金进行必要区分，亦未考量冻结措施对企业正常经营的影响，导致企业陷入经营困境。

其四，由于涉案财物扣押的核心标准在于其与案件的关联性，而该标准无论在初始扣押情形下，还是在扣押期限延长过程中，均未设置相应的动态调整机制。这就可能导致在部分案件中，即便相关性已明显减弱甚至消失，涉案财物仍长期处于被扣押或冻结状态。

（四）查扣冻措施的权力制衡不足与救济机制虚化

我国对扣押措施的权力配置较为集中。这种安排虽然有助于提高侦查效率和顺利获取涉案证据，但也潜藏着风险。德国等西方国家采取法官保留原则，只有在紧急情况这一特殊条件下，才允许检察官或其侦查人员先行扣押涉案财物，并且事后必须由法院进行合法性追认。而我国立法几乎将扣押的启动、执行以及后续的合法性审查等工作，都交由侦查机关来负责。尽管《公安规定》根据涉案财物的类型和价值设定了“行政等级审批主义”模式，但这并未从根本上改变扣押权力较为集中的局面。近期，趋利性执法和“远洋捕捞”等事件中出现的不当乃至违法查扣冻异地涉案企业资产的现象，充分暴露了现行权力配置模式的缺陷。这一体系与我国刑事诉讼立法倾向于强调人身自由保障，而相对忽视财产权利及其他权利（如隐私权）保护的价值取向密切相关。

在整个查封、扣押、冻结等侦查措施的运行过程中，无论是措施的启动、延长还是解除，当事人及利害关系人几乎完全被排除在决策程序之外，难以有效参与相关决定的形成。他们要么只能被动接受侦查机关的单方决定，难以有正式的程序渠道表达异议；要么仅能通过非诉讼途径施加极为有限的影响。这种封闭式决策模式削弱了程序的公正性，使权利受损者难以获得及时、有效的救济。即便涉及措施的延长，或对违禁品、易变质损毁物品，以及即将到期的汇票、本票、支票等进行先行处置、变价提存等重大决定，仍由侦查机关单方面作出，程序透明度极低。立法未赋予财物所有人任何正式的听证或抗辩机会，其唯一合法的“抵抗”方式，可能仅限于在扣押笔录中拒绝签字以示异议。这一象征性行为显然无法构成实质性的权利保障。实务人士指出：“实践中，涉案财物一旦进入刑事诉讼程序，要想脱离该程序并物归原主较为困难。”

诚然，在紧急情形下，为保障侦查效率，限制程序参与或具有一定正当性。但现实情况是，大多数采取查封、扣押、冻结措施的案件并不存在紧急状态，此类案件完全具备条件给予财物所有人陈述意见、提出异议的机会。即便在事后救济层面，我国现行立法所规定的申诉、控告机制也往往形同虚设：此类救济通常需向原决定机关或其上级提出，违背了程序中立的基本原则；而检察机关的法律监督虽然可以在一定程度上克服中立性不足的问题，却因缺乏事前司法审查权力和主动监督的常态化机制，难以发挥实质性的制约与纠错功能。综上，当前扣押程序中当事人参与权与救济权的严重缺位，不仅背离了正当程序的基本要求，也为权力滥用提供了制度温床。

四、查扣冻侦查行为的“强制措施化”转型

迄今为止，我国《刑事诉讼法》仍将查封、扣押、冻结这类限制财产权的措施，视为与询问证人、调取证据等相类似的侦查行为。这种立法定位忽视了一个根本性问题：此类措施本质上与《刑事诉讼法》第六章所规定的“强制措施”并无二致。该章之所以将拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕措施独立设章，并与“侦查”章节分列，不是因为这些措施无法服务于查明案情或收集证据的目的，事实上拘传正是为了强制嫌疑人到案以接受讯问，而是因为它们直接涉及对公民人身自由这一宪法权利的限制或剥夺，具有强制性和权利干预性的本质特征。

事实上，若将刑事诉讼中对财产权施以实质性限制的查扣冻措施，纳入“强制措施”的规范框架予以审视，诸多长期存在的难题有望迎刃而解。我国现行强制措施法律体系已为构建此类规范提供了丰富而成熟的制度资源，足以作为改革路径的坚实基础。例如，现行《刑事诉讼法》虽原则上要求限制人身自由的强制措施须在立案后实施，但针对现行犯或重大嫌疑分子，允许公安机关在立案前采取先行拘留措施。这一紧急情形下的例外安排，为建立立案前的临时扣押、紧急冻结制度提供了可资借鉴的程序范式与合法性逻辑。又如，在权力配置上，我国已形成较为成熟的分层制约机制：对于干预程度较轻的措施，由侦查机关自行决定执行；而对于较长期限剥夺人身自由的逮捕措施，则必须经由人民检察院审查批准，实现外部监督与司法控制。这种按干预强度分级配置审批权的制度设计，不仅体现了司法保留的权力制约原则，也为有效侦查留下了足够的空间。

若对查扣冻措施进行“强制措施化”改革，必须遵循强制措施制度设计的基本原则。依据学界通说及我国强制措施制度所体现的原理，其制定与实施应遵循以下原则：一是法定原则，即强制措施的类型、适用条件及程序须由法律预先作出明确规定，公安司法机关应严格遵守。就当前实践而言，为达成赋权与限权的统一，亟须完善相关制度构建，例如建立立案前的紧急扣押制度、构建以等值财产追缴没收有效执行的财产保全制度、将扣押措施的启动条件与刑事立案相分离，并严格规范扣押、冻结措施的期限延长机制，对维持扣押效力的条件实施动态化与严格化管控。二是比例原则，查扣冻措施在设计及执行阶段均须恪守合目的性原则、最小侵害原则与衡量性原则，当前亟须构建阶梯式财产查扣机制以及长期扣押必要性审查机制以落实该原则。三是司法审查原则，该原则在大陆法系亦称法官保留原则，即除紧急情形外，对严重干预公民基本权利的行为须经司法官员事先审查方可实施。鉴于我国司法体制与诉讼模式的特点，由检察机关对较为严重的查扣冻措施进行审查，类似于其对逮捕措施的审查，较为适宜。四是有效参与救济原则，即应聚焦于当事人以及利害关系人的过程性参与权的实质保障，以促成有利于己的决定，在决定对其不利后，亦享有寻求进一步救济，尤其是司法救济的权利。

（一）构建类型化的刑事扣押制度

当前我国刑事涉案财物查扣冻制度实践中，长期以关联性作为扣押的核心审查标准，导致制度功能存在明显瑕疵与审查失衡。传统做法仅能针对与案件有关联的财物实施控制，缺乏对犯罪嫌疑人、被告人其他合法财产的预防性保全授权。与此同时，单一化的关联性审查标准弱化了对比例原则与必要性原则的兼顾，进而侵害公民合法财产权益。究其本质，并非立法完全欠缺相应规范，而是我国《刑事诉讼法》尚未对扣押措施进行体系化、功能化区分，导致扣押制度与《刑法》第64条所确立的涉案财物处置目标不相衔接。为兼顾事实认定准确性与涉案财物处置有效性，程序法上的扣押制度应当构建“两类三种”的类型化架构。具体而言，扣押在宏观上可分为证据保全型扣押与涉案财物执行保全型扣押；后者依据是否存在可追缴的原物，可以进一步区分为涉案财物扣押与等值财产扣押。尽管同一财物在具体案件中可能同时成为证据保全与执行保全的对象，进而产生扣押目的上的竞合，但不同类型的扣押在制度目的、适用对象、审查标准与法理基础上均存在本质区别，不可相互替代（参见下页表1）。

为此，应当对我国现行扣押制度进行体系化改造，明确不同类型扣押的功能定位与适用规则，在完善证据保全型扣押和执行保全型涉案财物扣押具体落实机制的基础上，正式构建并规范执行保全型等值财产扣押。证据保全型扣押是刑事诉讼中最为基础的扣押类型，其核心目的在于收集、固定与保全证据，确保司法机关能够准确查明案件事实。其适用条件以关联性为核心，仅针对能够证明案件事实的物品实施扣押。一旦相关物品的证据价值已经固定，且不再需要作为后续诉讼程序的证据使用，原则上应当及时返还财物的所有人。

仅当涉案财物的扣押系出于纯粹的证据保全目的，或存在证据保全与执行保全的竞合关系时，以关联性作为扣押标准方符合法理。然而，若涉案财物扣押旨在实现保全执行，其本质属于一种风险预防性措施，则必须严格考量其必要性。2025年《民营经济促进法》第62条特别强调不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结涉案财物，这从立法层面确立了扣押涉案财物必要性原则。单纯的涉案属性，并不足以构成保全型扣押的充分依据。唯有在同时满足以下条件时，方可实施扣押：存在较高的财产转移或灭失风险；不采取扣押措施将无法有效防范判决执行风险；不存在任何更为轻微的替代性手段；且该措施不会对相对人的财产权益造成过度干预。事实上，禁止超权限、超范围、超数额、超时限查扣冻的要求早在2017年最高人民检察院、公安部联合发布的规范性文件中就已明确，但从实践效果来看，该规定的落实并不理想。究其根源，一个重要原因在于缺乏支撑该原则落地的具体制度设计。鉴于此，后文将从实体与程序两个维度，围绕如何有效防止“四超”现象，提出具体的制度完善建议。

表1  刑事诉讼中扣押措施的分类、目的、对象与适用条件

等值财产扣押虽是保障后续追缴顺利开展的必要保全手段，但该措施于判决生效前直接针对犯罪嫌疑人的合法财产，一旦适用失当，对公民财产权益的侵害程度显著高于保全型涉案财物扣押。故此，有必要为其设置更为严苛、具体的适用要件。除适用对象仅限扣除了合法债务的行为人本人财产、恪守价值相当原则，即扣押财产价值不得超出拟追缴、没收的涉案财产价值等基础性审查条件外，还应当重点落实以下五项限制性规则：

其一，启动前提特定化限制。等值财产扣押不能随意适用，必须以有证据证明原涉案财物确已无法查找、实际灭失、被第三人善意取得，或与其他财产混合后难以分割，且犯罪嫌疑人无法提供有效担保作为前置门槛。设置该前提的法理逻辑在于，等值扣押仅是原物保全不能时的替补性措施，唯有穷尽原物追查、责任人员担保等常规路径仍无法实现保全目的时，方可准许动用犯罪嫌疑人合法财产予以等值替代，避免将等值扣押异化为常规查控手段。

其二，违禁品原则上排除等值扣押的适用。违禁品的没收正当性基础，不在于财产不法利益的追缴，而在于物品自身具备公共安全与社会秩序危险性，其规制逻辑必须以原物现实存在为前提。若违禁品已然灭失，其本身固有的社会危险性亦随之消灭，已然不存在物理管控与危害防范的必要，此时既无继续没收原物的空间，亦无再行追缴其等值价款的法理依据，故违禁品领域原则上应当排除等值财产扣押的适用空间。

其三，适用范围的必要性限缩。等值财产扣押属于审前对公民合法财产的强制干预，应当恪守公权力谦抑原则。对于涉案数额低微的案件，行为人完全具备自行退赔、履行判决义务的能力，无须通过侦查环节提前扣押其合法等值财产即可保障后续判决执行。对此类轻微案件，原则上不得启动等值财产扣押，避免对小额涉案情形过度采取强制措施。

其四，适用底线的人道主义保障。等值财产扣押不得突破基本人权与生存保障底线，在采取扣押措施时，必须依法预留犯罪嫌疑人及其负有法定扶养义务家属的必要生活费用、基础生活用品与维系基本生计的必要财产。该规则体现了公权力财产干预的克制立场，在保障追缴执行利益的同时，守住公民基本生存权的法治边界。

其五，共同犯罪中的份额边界限制。共同犯罪所得没收在学理主张与司法实务中，均普遍采取按实际分赃分别没收的处理规则，而非依据共犯罪责整体性对各行为人全额没收犯罪总额。没收犯罪所得本质属于恢复法益、矫正不当得利的恢复性处置措施，并非惩戒意义上的刑罚，制度功能仅在于填平犯罪造成的财产损失，不应超出整体犯罪所得总额对共犯进行重复评价与超额追缴。侦查阶段的等值财产扣押，本质服务于后续追缴、没收与退赔的执行保全，与裁判阶段的涉案财物处置具有目的同质性与程序衔接性，理应遵循同一法理逻辑与比例约束。据此，共同犯罪案件中采取等值财产扣押，不得超出各共犯最终实际分得的份额，禁止仅以共犯关联关系为由，对个体行为人扣押远超其个人实际获益的等值财产，防止以侦查保全为名架空分别没收规则，造成超范围、超份额的不当财产干预。

（二）完善立案前的紧急扣押制度

《反有组织犯罪法》第27条、《反电信网络诈骗法》第20条是立法上的重要里程碑，赋予了侦查机关在立案前采取紧急止付、临时冻结或临时扣押措施的权力。这种规定极大地提升了打击特定犯罪的灵活性与效率，使得执法机关能够在关键证据或资产被隐匿或转移之前迅速行动。不过，《反有组织犯罪法》和《反电信网络诈骗法》作为特别法，其适用范围仅限于涉及特定犯罪的情形，并未覆盖所有类型的犯罪行为。实际上，任何类型的犯罪都可能出现类似的紧急情况，因此，有必要考虑将侦查机关在立案前采取紧急保全措施的权力扩展到其他案件中。

为确保与现行特别法相协调，并细化立案前紧急扣押的具体程序，必须就决定机关、适用情形、期限及延长、解除条件和告知救济程序作出明确规定，以符合强制措施的法定性、比例性和救济性要求，防止权力滥用。基于此，建议在《刑事诉讼法》中对相关程序作如下规定：公安机关在核查犯罪线索过程中，对于有证据证明有关财产可能属于涉案财产，且存在灭失、转移等紧急风险的，经设区的市级以上公安机关负责人批准，可以对该财产采取紧急止付、临时冻结或者临时扣押等紧急措施。涉案财产已被转移的，公安机关可以对转移或者转换后的财产延伸采取紧急措施。采取紧急措施的数额或者范围，应当与涉案财产的数额或者范围相当。公安机关采取紧急措施后，除有碍核查或者无法通知的情形外，应当立即通知财产所有人或者持有人。财产所有人或者持有人认为紧急措施不当的，有权向公安机关申请解除；公安机关应当在收到申请后12小时内进行审查，作出回复并说明理由；对措施不当的，应当立即解除。紧急措施的期限不得超过48小时。期限届满或者适用紧急措施的情形消失的，公安机关应当立即解除紧急措施。

相较于现行紧急止付等制度，本方案在以下三个方面作出关键改进：其一，完善启动要件，明确最低证明标准，防止恣意查扣。其二，确立比例原则，明确禁止超范围、超数额冻结，回应当前执法实践中亟待解决的突出问题。例如，被害人仅报案被骗20万元，办案机关却可冻结涉案账户内200万元全部资金；又如，在紧急止付中，后续首个账户资金已足以覆盖违法所得追缴需求，却仍对后续流转所涉全部账户实施冻结。其三，明确办案机关告知义务与当事人救济权，切实保障涉案人员的知情权与异议权。

（三）构建阶梯式财产查扣机制

当前的扣押制度在执行方式上呈现出“完全管控”与“完全脱管”的二元对立，这种刚性模式在应对复杂现实案件时，往往难以兼顾打击犯罪与保障合法权益的平衡，尤其在涉及企业经营性资产时，易引发“案办了，企业垮了”的负面效应。为有效缓解这一矛盾，亟须构建基于风险评估的差异化、阶梯式财产控制机制，这不仅符合强制措施适用中的比例原则，也有助于实现司法公正与社会经济秩序的协调统一。

具体而言，应当根据涉案财物的性质、证据价值及执行风险，构建轻重有别的梯度化查控体系，分别适用实物扣押、指定保管与担保置换三种模式：其一，对于违禁品、凶器等必须物理隔离的财物，或关键物证需当庭出示且存在灭失风险的，应当依法予以实物扣押。此类财物必须由办案机关提取、封存并入库统一保管，实行“人物分离”，严禁当事人接触或使用，以确保存证安全与执行到位。其二，针对大型机械设备、交通运输工具等不宜移动，或者移动将严重损害其价值及影响正常生产经营的财物，可适用指定保管措施。办案机关在法律文书上确认扣押效力，但将实物指定由持有人或第三人保管。为防止资产流失，辅以扣押权属证书或加装定位装置等手段，严格限制其处分权；在确保不损毁、不转移的前提下，可允许当事人继续使用，实现“活封活扣”。其三，对于权属清晰但易贬值、或保管成本过高的财物，应当建立担保置换机制。若当事人能够提供足额保证金或等值担保财产，办案机关应当解除对原物的查封、扣押，变更为对担保物或资金的保全。这类似于强制措施中的取保候审。通过构建价值置换制度，在确保判决执行不受影响的同时，最大限度释放被控资产活力，减少对当事人正常生产生活的干预。

（四）差异化审查标准与优化权力监督路径

当前亟须将查扣冻措施的适用条件与刑事立案程序适度剥离，以此限缩司法机关干预公民财产权的自由裁量空间。同时，还应从严规制查扣冻措施的期限延长规则，对查扣冻效力存续的适用条件建立动态化、严格化的管控机制。可根据刑事诉讼不同阶段的取证能力以及对财产权干预的强度，为查扣冻措施的启动适用与期限延续设置双层差异化审查标准。侦查初期可适用如下证明标准采取查扣冻措施：只要有初步证据足以推论财物持有人涉嫌犯罪或恶意取得财物的，且涉案财物与犯罪行为存在关联性，即可依法启动查扣冻程序。该阶段以保障侦查办案效率、防范涉案财物隐匿灭失为核心价值取向，适度容许司法机关作出合理的前瞻性预判。针对查扣冻措施达到一定期限（如六个月）仍需继续维持效力的情形，则应当大幅提升实体条件的门槛，不再仅以刑事立案或初步怀疑作为依据，必须满足两项核心要件：一是已有充分证据证实犯罪嫌疑人涉嫌犯罪事实成立，证明标准趋近于逮捕所要求的“有证据证明有犯罪事实”；二是能够认定被查扣冻财物与犯罪活动具有高度关联，具备后续涉案财物追缴、财产执行的现实基础。唯有同时满足上述条件，方可准予延长或继续维持查扣冻措施效力。

针对扣押措施的权力配置问题，从我国当前的诉讼体制和司法体制实际出发，全面引入西方式的法院司法审查制度尚与现实国情存在较大差距。但完全可以借鉴我国现行强制措施的权力配置模式，对涉案财物的扣押权进行合理重构。目前我国在强制措施的权力安排上，采取的是“侦查机关自主决定+重大限制权利措施司法化审查”的分层模式，即侦查机关享有除逮捕以外的大多数强制措施的决定权和执行权，而对于涉及较长时间剥夺公民人身自由的逮捕措施，则必须报请人民检察院审查批准，方能维持对犯罪嫌疑人的羁押状态。这一制度既保障了侦查效率，又通过外部监督机制防范权力滥用，具有较强的实践合理性。因此，完全可以参照这一成熟的制度逻辑，对涉案财物的长期查扣行为进行制度化升级。为了与上文建议的期限规制方案保持协调性，且改善检察机关在查扣冻措施监督中信息获取不畅的现状，明确规定侦查机关在实施查扣冻措施达到一定期限（如六个月）后，若需继续延长的，必须在期限届满前向人民检察院提出申请，由检察机关依法进行审查并作出是否准予延期的决定。人民检察院在审查时，应依据前述超过一定期限后所要求的更高标准，重点审查犯罪嫌疑人是否存在犯罪事实以及财物与犯罪活动之间的高度关联性，从而确保长期扣押具备充分的正当基础。

当然，也有学者主张将侦查机关查扣冻涉案财物的事前批准权彻底移交给检察机关，而非仅将超过一定期限的延长查扣冻措施的决定权分配给检察机关。这一主张对于进一步遏制侦查权滥用固然具有积极意义。然而，该方案不仅与我国当前强制措施权力配置的分层模式不相契合，更关键的是，若缺乏对强制侦查行为的系统性改造，其实施亦不具备现实可行性。其核心原因在于，实务中的查封、扣押、冻结措施往往依附于勘验、检查、搜查等其他侦查活动，扣押行为本身具有一定的附属性，且常伴随紧急性特征。因此，要求所有查扣冻活动一律由检察机关事先审批，在现实中难以操作。除非决策层决定对包括搜查在内的所有强制侦查行为，统一采取事前审批与紧急情况下事后审查相结合的制度，否则该方案难以落地实施。

此外，为实现对扣押措施的持续性监督，防止“一扣了之”“一押到底”等权力怠惰现象，还可借鉴现行羁押必要性审查制度的运行机制，建立检察机关主导的扣押必要性审查制度，赋予检察机关在诉讼各阶段依职权或依申请对继续查扣冻的必要性进行评估的权力。检察机关一旦发现不再具备查扣冻条件或继续查扣冻涉案财物缺乏必要性，应及时建议有关机关解除或变更措施，有关机关应当在10日以内将处理情况通知人民检察院。

（五）完善“事中+事后”的权利保障体系

在保障当事人对扣押等措施的参与权与救济权方面，确实涉及侦查程序乃至整个强制措施体系的诉讼化改造，这属于深层次的制度变革，在整体诉讼体制尚未发生根本性转变的背景下，难以单独就扣押程序进行彻底的系统性重塑。然而，结合我国现行强制措施的决定机制与权利救济制度的基本框架，进行渐进式调整仍具有现实可行性。我国《刑事诉讼法》自2012年起规定，在人民检察院审查逮捕过程中，若辩护人提出要求，检察机关应当听取其意见。这一设计在形式上赋予了辩护方参与逮捕决定过程的机会，体现了程序参与原则的初步引入。但问题在于，该程序属于被动听取而非主动召集，且未明确要求面对面听取意见，更缺乏对意见是否采纳的反馈与说理机制，导致实践中该项制度往往流于形式，“呈现出单方主导决策的特征”，难以真正发挥程序性参与的作用。因此，完全可以以此为基础进行制度升级，将听取意见机制予以实质化，并将其适用范围扩展至逮捕审查以及延长超过六个月的扣押合法性审查等关键节点，明确规定人民检察院在作出此类重大决定前，应当主动听取犯罪嫌疑人、被告人、利害关系人及其辩护人、诉讼代理人的意见；对于案情重大、争议较大的案件，应当组织口头听证，保障各方充分陈述与质证；对于不予采纳的意见，检察机关应当在决定文书中予以回应并书面说明理由，且该理由必须送达相关人员，以增强程序透明度与决定的可接受性。

在救济机制方面，除继续保留现行法律规定的申诉、控告途径外，还可进一步完善制度设计，赋予当事人、利害关系人及其代理人向人民检察院申请启动扣押必要性审查的权利。检察机关应依申请对已实施的扣押措施是否仍具必要性进行动态评估，并根据案件进展、证据变化或担保提供等情况，及时决定是否解除或变更措施。结合前述检察机关对长期扣押的事先审查机制，即可构建起“事前审查、事中监督、事后纠正”相结合的立体化权利保障体系。

五、结 语

我国刑事涉案财物查封、扣押、冻结制度长期被定位为侦查行为，以立案为前置、以关联性为核心标准，在应对资金快速转移、违法所得等值保全、合法财产保护等现实问题时存在结构性缺陷，易陷入“追赃不力、维权不畅”的双重困境。将查扣冻措施纳入刑事强制措施体系予以重构，是契合宪法财产权保障精神、中央司法改革要求与司法实践现实需求的法治化转型路径。

这一转型并非简单的制度归类调整，而是以法定原则、比例原则、司法审查原则、有效参与和救济原则为基石，实现从“证据保全”到“执行保障”、从“刚性管控”到“阶梯式干预”、从“侦查单方决定”到“检察外部审查+当事人实质参与”的三重转变。通过构建等值财产先行保全、阶梯式财产控制、长期扣押检察事先审查和必要性审查等机制，完善立案前紧急查扣冻措施、查扣冻措施的启动、延长条件以及听取意见等制度，既能剥夺犯罪收益、挽回被害人损失，又能减少对合法财产与正常经营的不当干预，最终有望达成打击犯罪、保障被害人权益、维护公民财产权的动态平衡，推动我国刑事涉案财物处置迈向规范化、现代化与法治化。

来源：《中国刑事法杂志》2026年第3期

作者：李昌盛，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授