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一、问题的提出

近两三年来，笔者办理的有三起不起诉案件涉及到了行刑反向衔接问题，一起是2023年年底办结的销售假冒注册商标的商品罪案件，当事人被检察机关微罪不诉，一两个月后被行政机关处以罚款的行政处罚；一起是2025年3月办结的伪造公司企业印章罪案，该案在审查起诉期间，检察机关要求公安机关撤案，公安机关撤案后对当事人做出了行政拘留5天的行政处罚；最近一起是目下刚办结的一起诈骗案，当事人被检察机关微罪不诉后一个月内接公安机关通知拟对其做出行政拘12天的行政处罚。而这三起案件的行刑反向衔接情况，均是当事人及律师在行政机关做出处罚决定后才知晓的，在行刑反向衔接的运行过程中，检察机关并未主动披露，也未开放律师参与的通道。

这几起涉及行刑反向衔接的案件，因当事人及律师均是事后得知情况，想阻击、避免检察机关提出建议行政处罚的检察意见而不能，这种被动局面引发了笔者一些不成熟的思考。

二、行刑反向衔接制度中缺失“保障当事人知情权及听取被不起诉人及律师意见”条款

所谓的行刑衔接，是指行政执法与刑事司法两法相衔接的制度，这既包括“行刑正向衔接”，也包括“行刑反向衔接”。在以往，我们更多的见到的是“行刑正向衔接”，即行政执法机关将可能涉嫌刑事犯罪的案件移交给司法机关进行刑事追诉，如大量的污染环境类犯罪、税务类犯罪等就是行政机关移交给司法机关的。而“行刑反向衔接”则是指司法机关将部分决定对当事人不起诉的案件审查是否需要移交给行政执法机关进行行政处罚的制度。也就是说，“刑事不起诉”并不等于“行政不处罚”。

实际上，从实体法和程序法都可以找到行刑反向衔接的法律依据。例如，《刑法》第三十七条规定，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。《刑事诉讼法》第一百七十七条第三款规定，对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。

但从笔者执业十余年的刑辩观察看，过往对于行刑衔接，主要集中在行刑的正向衔接，对于行刑反向衔接的理论研究、探索和适用，是远远不够的。在实践中案件不起诉后已往往是“案结事了”，很少再进一步深究其行政责任，逐步重视并激活行刑反向衔接制度，也只是这两三年的事情，还可称之为新兴事物。如2023年10月最高人民检察院出台了《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》（以下简称《意见》），2024年11月又出台了《人民检察院行刑反向衔接工作指引》（以下简称《指引》，对不起诉案件中行刑反向衔接工作的开展做了一些规定，部分的省市检察机关也进行了一些探索。

例如，《指引》第四条规定，刑事检察部门对依法决定不起诉的案件，应当移送负责行政检察工作的部门审查是否应对被不起诉人提出给予行政处罚的检察意见。第五条规定，人民检察院决定不起诉的案件，刑事检察部门自作出不起诉决定之日起三个工作日内，通过检察业务应用系统将案件移送负责行政检察工作的部门，并同步移送不起诉案件审查报告、不起诉决定书、相关证据材料等。第十二条规定，人民检察院负责行政检察工作的部门办理行刑反向衔接案件，自负责行政检察工作的部门登记受理之日起十个工作日内审查终结。

但无论是《意见》还是《指引》，或笔者检索到的地方检察机关实务的探索以及部分理论文章，均未涉及到行刑反向衔接制度中当事人、律师的知情权和意见权保障问题，似乎这一问题仍然是个空白。

然而，一方面，对于不起诉的当事人而言，面对可能到来的行政处罚却始终一无所知，更没有对检察机关提出的“是否需要行政处罚”进行辩解、辩护和发表意见的权利，不利于保障被不起诉当事人的知情权、辩护权等合法权益；另一方面，对于检察机关尤其是行政检察部门而言，只能依据现有案卷材料书面审查，不听取被不起诉人及其律师的意见，可能导致审查意见出现偏差。此外，在此过程中，如未充分保障被不起诉人的知情权、辩护权，当事人只能在在行政机关收到检察意见甚至已做出行政处罚决定后才知晓，其如有异议就只能通过行政复议、行政诉讼等方式维权，维权成本高、效率低、时间长，程序复杂，会导致司法与行政资源的浪费。

因而，笔者认为，这种制度上的空白应当予以弥补。

三、建议：不起诉案件中行刑反向衔接制度应增设听取被不起诉人及律师意见条款

鉴于此，笔者基于多年从事刑事辩护的工作经验，提出以下建议：

1.检察机关对当事人依法做出不起诉决定后，刑事检察部门应当同时告知被不起诉人“案件将移送行政检察部门审查是否应对被不起诉人提出行政处罚的检察意见”。

例如，可制作《行政反向衔接权利告知书》作为不起诉决定书的附件，告知“本案将在3个工作日内移送本院行政检察部门审查是否应对被不起诉人提出行政处罚的检察意见”并告知被不起诉人有自行向行政检察部门提出意见或委托律师提出意见的权利。

2.如刑事检察部门将案件移送负责行政检察工作的部门时依法提出了“是否需要对被不起诉人给予行政处罚”的意见，该意见刑事检察部门应当在移送时同步告知被不起诉人。

《指引》第五条规定，刑事检察部门移送决定不起诉案件时，可以提出是否需要对被不起诉人给予行政处罚的意见。那么如刑事检察部门提出了相应意见，被不起诉人应对此具有知情权。尤其是在刑事检察部门提出了“需要对被不起诉人给予行政处罚的意见”的情况下，这一意见本身具有控诉职能，与被不起诉人具有直接利害关系，应赋予被不起诉人知情权，便于被不起诉人及时作出应对。具体而言，可在《不起诉决定书》或制作的《行政反向衔接权利告知书》中载明刑事检察部门的意见，以保障被不起诉人的知情权。

3.行政检察部门在办理行刑反向衔接案件时，应当听取被不起诉人及其代理律师的意见并将审查结果及时告知被不起诉人及其代理律师。

如上述，《指引》第十二条规定了行政检察部门的审查期限是十个工作日，《指引》第十九条规定，人民检察院负责行政检察工作的部门应当自决定制发《检察意见书》之日起三个工作日内，连同不起诉决定书、相关证据材料等一并送达有关行政主管机关，并将《检察意见书》抄送同级司法行政机关。对于实行垂直管理的行政主管机关，人民检察院应当将《检察意见书》抄送其上级行政主管机关。

但《指引》未规定审查期间听取被不起诉人及其代理律师的意见，笔者认为，行政检察部门应当在审查期间听取其意见，并参照第十九条的规定在自决定制发《检察意见书》之日起三个工作日内，将审查结果告知被不起诉人及其代理律师。

听取意见的程序设计，可参照《刑事诉讼法》第八十八条检察院审查批准逮捕程序的规定，设计以下条款：行政检察部门在审查期间可以约见被不起诉人，听取其意见；有下列情形之一的，应当约见被不起诉人：（一）对是否提出建议予以行政处罚的检察意见有疑问的；（二）被不起诉人要求向检察人员当面陈述的。人民检察院行政检察部门办理行刑反向衔接案件，可以询问证人等诉讼参与人，听取被不起诉人的代理律师的意见；代理律师提出要求的，应当听取代理律师的意见。

四、结语

笔者认为，在不起诉案件的行刑反向衔接制度中增设听取当事人及其律师意见条款，既可以帮助当事人避免“在不知情下被建议处罚”，通过意见权主动防御行政责任风险，也可帮助检察机关通过听取当事人及律师意见防范检察意见错误，提升《检察意见书》质量，亦可基于检察机关事前已听取当事人方意见，帮助行政机关降低后续行政复议、诉讼风险，减少诉累，具有较大的实践价值。

来源：中国政法大学刑事辩护研究中心

作者：张公典，重庆志和智律师事务所高级合伙人、监委会主任、刑事法律事务部主任