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一、问题的提出

在我国检察实践中，异地、异级调配公诉人的做法早已有之。2009年，成都“孙伟铭案”二审阶段，四川省人民检察院就从辖区内的资阳市人民检察院和崇州市人民检察院分别抽调了一名检察官出庭。同年底，重庆市江北区人民检察院提起公诉的“李庄案”，两位公诉人均来自重庆市人民检察院第一分院。2015年10月，北京市人民检察院从远郊区院调配数名同志到朝阳院办理非法集资专项案件。2016年，天水市人民检察院在办理酒泉钢铁集团原董事长冯杰受贿、巨额财产来源不明案时，采取在全市统一调配公诉人的办案模式。由于当时对检察制度的理论研究尚不充分，人们并未意识到该做法的潜在问题。不过，正是因为个案中调配公诉人缺乏法律的明确授权，此类做法的合法性也曾遭到质疑。有论者就指出：“二审阶段检察院为加强公诉效果，确实存在调用辖区内优秀检察官的情况，但在2018年之前这种做法并无任何法律依据。”应当承认的是，国家机关“法无授权不可为”，是实行共和制的国家公认的宪法原则。检察机关作为行使刑事检察权的公权力机关，承担审查起诉、出庭指控等公共职能，当然要遵循这一原则。如何明确赋予其合法性，自然就成为检察系统继续推进该制度的首要问题。

2018年10月，修订后的《人民检察院组织法》第24条第1款规定：“上级人民检察院对下级人民检察院行使下列职权……（四）可以统一调用辖区的检察人员办理案件。”随着法律的确认，这一制度近年来成为检察机关应对某些案件的一种常规化选择。例如，2019年5月，青海省人民检察院从省内抽调26名检察官成立扫黑除恶专项斗争办案团队，由省人民检察院按照检察一体化机制统一调配办案人员。同年7月，海南省人民检察院第一分院在办理黄鸿发等特大涉黑案时，从全省24家检察院调用78名检察精英组成办案专班。问题在于，修订后的《人民检察院组织法》并没有平息过去的质疑。在一些案件中，这一做法反而引起了控辩双方乃至实务界在诉讼内外更为激烈的争议。最为典型的是2020年内蒙古“王永明涉黑案”和2021年安徽“谢留卿诈骗案”。 “王永明涉黑案”一审阶段，乌海市乌达区人民检察院报请内蒙古自治区人民检察院决定，从内蒙古三级检察院调用了8名检察官和9名检察官助理，此外仅有1人是本院检察官。安徽芜湖“谢留卿诈骗案”一审判决后，芜湖市人民检察院在二审抗诉阶段调用了安徽省其他地级市的5名检察官。

此时，反对者质疑的焦点不再是法律依据和程序合法性的问题，而是这种做法是否打破了检察官履职的地域属性、是否违背检察官由同级人大选举、任命的根本政治制度等问题。而支持论者为其提供论证的核心理据，除了依托“检察一体化”原理，最为关键的是诉诸了大陆法系检察一体下的“职务转移权”。目前，对于调用检察官是否需要经过调用机关同级人大任命的问题，学界已经有了深入的讨论和反思。然而，对于该制度的现实目的及其现有的核心理据是否恰当，仍然缺乏系统的检视与回应。这一制度在我国发生与沿革的真正原初动力何在？尤其是大陆法系的“检察一体化”原理和“职务转移权”概念，能否作为我国检察人员调用机制的理论基础，这些都需要超越具体案件层面，从检察原理的角度展开分析。虽然2023年9月发布的《最高人民检察院关于上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件若干问题的规定》（高检发办字〔2023〕133号，以下简称《调用规定》）对有关事项进行了明确，但该制度背后的一些基础性问题仍值得进一步斟酌。

二、检察人员调用制度不等于调配制度

（一）从公诉人调配到检察人员调用

从制度演进的角度看，现行《人民检察院组织法》确立的“检察人员调用制度”脱胎于早年检察系统自行创设的“优秀公诉人调配制度”。2005年6月，《最高人民检察院关于进一步加强公诉工作，强化法律监督的意见》提出：“上级人民检察院根据办案需要，可以选调优秀公诉人或者业务骨干办理重大、复杂案件。案件涉及多个地区的，上级人民检察院要加强协调，各地要积极配合。下级人民检察院对上级人民检察院的决定，必须坚决执行。”这一意见可以说是检察人员调用机制的制度源头。真正将其定型化、扩展化并对公诉实践产生直接影响的，则是后续几份文件。

2010年8月，《最高人民检察院关于加强公诉人建设的决定》第13条要求：“上级检察机关要加强对出庭工作的指导、协调，充分发挥检察一体化优势，凡在什么范围有影响的案件，就要在什么范围调配优秀公诉人审查案件并出庭支持公诉，确保出庭指控犯罪效果。”2011年10月，最高人民检察院公诉厅出台的《关于调配优秀公诉人办理重大公诉案件的规定（试行）》用7个条文，细化了调配公诉人遵循的基本原则、适用的案件类型、调配的范围和程序、被调配者的身份与职权、优秀公诉人的定义等问题，从而以内部文件的形式，正式创设了当时《人民检察院组织法》中并无规定的“优秀公诉人调配制度”。这一制度最大的特点在于，调配公诉人的范围既没有级别限制，也没有地域限制。既可以上下级之间互调，也可以同级之间互调。2015年9月，最高人民检察院印发的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第22条强调，“上级人民检察院……可以在辖区内人民检察院之间调配检察官异地履行职务”。

为巩固新一轮司法改革的成果，完善检察机关管理体制和检察权运行机制，全国人大常委会于2017年8月通过了《人民检察院组织法（修订草案）》（以下简称《一审稿》），其中第26条第2款规定：“上级人民检察院对下级人民检察院行使下列职权：（一）认为下级人民检察院的决定错误的，指令下级人民检察院纠正，或者依法撤销、变更；（二）可以对下级人民检察院管辖的案件指定管辖；（三）可以办理下级人民检察院管辖的案件；（四）可以统一调用辖区的检察官办理案件。”

从渊源上看，这一规定基本吸收了2015年《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第22条的内容，但第4项并没有照搬其中关于上级人民检察院“可以在辖区内人民检察院之间调配检察官异地履行职务”的表述，而是修改为“可以统一调用辖区的检察官办理案件”。2018年6月，《人民检察院组织法（修订草案二次审议稿）》（以下简称《二审稿》）公布。上级人民检察院对下级人民检察院的四项职权以及“上级人民检察院的决定，应当以书面形式作出”的程序性规定，被原封不动地保留。2018年10月，修订后的《人民检察院组织法》正式颁布，其中第24条第1款规定：“上级人民检察院对下级人民检察院行使下列职权…...（四）可以统一调用辖区的检察人员办理案件。”

至此，这项制度经过内部自行创设、改革文件重申、法律正式规定三大步骤，最终实现了立法层面的确认。但是，新修订的《人民检察院组织法》相较于过去的检察文件存在几点明显的不同：一是采用了《一审稿》中的“调用”一词，而不是沿袭原有的“调配”；二是没有规定上级检察院可以在何种案件中进行“调用”；三是没有规定被调用的对象是否要具备一定的条件；四是将调用对象由《一审稿》中的“检察官”修改为“检察人员”。如此，这一新增规定实际将“优秀公诉人调配制度”改造成了“检察人员调用制度”。

（二）调用与调配制度存在极大差异

通过条文对比可见，立法上确认的“检察人员调用制度”与过去检察系统自创的“优秀公诉人调配制度”并非一回事。最为明显的表现是，现行《人民检察院组织法》采用的是“调用”一词，而不是沿用过去的“调配”。然而，最高人民检察院于2023年9月下发的《调用规定》第3条规定，上级检察院既可以在上下级检察院之间互调人员，也可以在辖区内的下级检察院之间互调人员，这就和最高检2011年下发的文件规定如出一辙。问题是，如果可以作出与过去完全相同的规定，《人民检察院组织法》对该制度进行修改的意义何在？这就涉及法律规定应当如何解释的问题。

首先，“调配”与“调用”并非同义词。“调配”是指“调动分配”，“调用”是指“调配使用”。虽然手段都是“调”，对象也都可以是“人员”“物资”等，但“调配”的目的在于“配”，即“配置”“分配”，“调用”在于“用”，即“使用”“运用”。“调配”是将资源调度分配给调配者之外的其他人使用，调用则是调来供自己使用。通过下文的对比可以清晰地发现，我国规范性法律文件在使用“调配”与“调用”时，均遵循了其汉语意义，二者的用法完全不同。

1994年人事部下发的《干部调配工作规定》第4条规定：“干部调配必须按照国家规定的编制员额和干部人数计划进行，保证干部在地区、行业、部门之间的合理分布及部门内的合理配置。”该条是要求人事部门在处理干部调配时要“合理配置”，这里的调配绝不是把干部调来由人事部门自己使用，而是把干部分配到相应的地区、行业或部门去工作。《防沙治沙法》第19条规定：“沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府水行政主管部门，应当加强流域和区域水资源的统一调配和管理，在编制流域和区域水资源开发利用规划和供水计划时，必须考虑整个流域和区域植被保护的用水需求……”此处的调配水资源当然不是供政府的水行政主管部门使用，而是配给需要用水的地区。

同时，也有一些包含“调用”的条文。《预算法》第30条规定：“上级政府不得在预算之外调用下级政府预算的资金。”显然，该规定是禁止上级政府把下级政府的资金调来自己使用。《文物保护法》第35条规定：“根据保证文物安全、进行科学研究和充分发挥文物作用的需要，省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门……可以调用本行政区域内的出土文物、出水文物；国务院文物行政部门……可以调用全国的重要出土文物、出水文物。” 该条是说省级以上文物行政部门可以调用本区域内的文物以便开展工作。

值得注意的是，2021年7月通过的《监察法实施条例》第11条第1款规定：“上级监察委员会可以依法统一调用所辖各级监察机关的监察人员办理监察事项。”按照监察法学者的解释：“上下级监察委员会之间是领导与被领导的关系，在此纵向关系当中，上级监察委员会有权调用所辖各级监察机关的人员办理监察事项。”论者进一步指出，“党政机关人员的调用相当普遍，主要是因为上级机关新增某项重大工作或特殊任务，本机关人员不能满足需要。通俗来说，就是解决上级机关人手不足的问题”。毫无疑问，其对“调用”的理解也仅指纵向的“上调下”。

实际上，在使用“调配”的场合，调配者扮演着一个居中调度的角色，而“调用”含有上对下的直接性和单向化的色彩。一般来说，同一法律中若使用同一用语，或此一法律与其他法律使用同一用语，若无特别理由，宜作同一解释。“调用”作为一个纯粹的动词，并非包含专门意义的法律概念，解释时就更应遵循文义。不能说一个汉语词汇在此法中是此义，在彼法中又是彼义。而《调用规定》允许在上下级之间和同级之间互调人员，将“调用”当成了“调配”来理解，实不妥当。如果将两个意义完全不同的词语作同义化处理，结果自然会导致两个内涵并不相同的制度同质化。

相反，《人民检察院组织法》第24条第1款第4项的“调用”，从维度上只能被理解为是“上对下”行使职权的一种方式。所谓“调用”，应当是指上级检察院自行办理案件过程中调用辖区内的检察人员参与办理，此处“调用”的语义应是自用。至于为何在“调用”之前还有“统一”一词，主要是强调权力行使的集中性和专属性。官方的类似表达还有“统一领导”“统一部署”“统一指挥”“统一管理”等。在某些场合，使用“统一”意味着存在“分散”的情况。例如，省以下地方法院、检察院人财物省级统一管理改革，就是为了打破过去人财物由各地分散管理的体制。

另外需要注意的是，法律规定上级检察院“调用”的对象是“辖区的检察人员”。所谓“辖区”意味着，只有市级以上检察院可以从辖区的下级检察院调用人员。而基层检察院不享有调用权，因其“辖区”内已无下级检察院可言。但如果允许下级检察院向上级申请调用，就等于其可以借助上级的这一权力使用不属于本辖区的检察人员。这不仅违背“调用”的语义，而且会导致调用权实质上被下放至基层检察院。甚至当下级提出申请后，接受申请的上级检察院还可以继续向上申请，直至最高检在全国范围内为其调用检察人员。如此，全国检察院就等于没有“辖区”之分，全国检察官就等于没有任何活动范围的限制，该规定中的“辖区”就成了一个多余的词。如果承认下级检察院的申请调用权，也就相当于回到了过去的“异地异级调配”制度。

因此，《调用规定》第4条允许下级检察院向上级检察院申请调用检察人员是不妥当的。允许上级检察院将自己的检察人员调给下级检察院使用，更是与上对下“统一调用辖区内的检察人员”的整体文义和表述逻辑存在冲突。从整体上看，《人民检察院组织法》第24条第1款的首句是“上级人民检察院‘对’下级人民检察院行使下列职权”，该款列举的4项职权也都是在“上对下”直接行使权力的单向维度上规定的，其第4项中的“调用”“辖区”与条文的整体语态是一致的，并没有反向理解的空间。

三、跨地域补强公诉资源的正当性不足

实际上，无论是“优秀公诉人调配制度”，还是“检察人员调用制度”，本质上都是检察机关为应对公诉人资源有限性与律师资源无限性的矛盾而采取的一种应对措施。过去检察系统之所以推行该制度，是因为通过公诉人的优化配置，有助于破除检察机关在重大、疑难、复杂案件中公诉人资源与律师资源失衡的困境。尤其在公诉能力相对薄弱的地区，这一做法能够帮助检察机关提升指控效果和对抗水平，提高公诉质量。有检察人士在解读“优秀公诉人调配制度”出台的背景时就曾指出：“近年来，律师队伍不断壮大……公诉队伍发展相对滞后，双方在资源配置上的矛盾越来越突出，在能力、水平、资历、经验等方面的差距在一些案件中也表现得越来越明显……大案要案和其他有影响的案件，当事人聘请的往往是本省区乃至全国知名的律师，对应的基层检察院因无法调配优秀的公诉人当庭抗辩，出庭公诉工作势必陷入被动，使得检察权威和社会影响力在频频曝光的大案要案面前大大受损。”之后，也有基层检察官表达了同样的看法：“处于属地管辖的掣肘，审判地的公诉人往往比较固定……力量不均，甚至良莠不齐，应对大要案的经验不足。如果面对全国而来的最优秀律师甚至最豪华的律师团队，我们不调配最优秀的国家公诉人迎战，指控当然地会处于不利，打击犯罪的能力可能会减弱。”不难看出，人员调配只是手段，弥补承办检察院的公诉资源短板，实现与律师的有效对抗，强化追诉效果，才是根本目的。这里自然就延伸出几个问题：一是检察官能否像律师一样在全国办案？二是检察官履职是否存在属地管辖的约束？三是检察机关的人力资源困境能否构成人员调配 / 调用的正当性依据？

（一）检察官履职当然存在地域性限制

有学者认为，检察官异地履职与律师异地执业有共同点，因为律师虽然在各地司法厅注册，但执业范围不受限制。如果禁止调用检察官，也应将律师的执业地限制在注册地。实际上，检察官与律师的职业性质存在根本差异。其一，律师是面向法律服务市场的自由职业者，注册登记是为了获得行业准入资格，司法厅向其颁发执业证书属于行政许可。其二，律师的业务源于当事人的委托这一私法行为，律师可以接受委托，也可以不接受。其三，除法律援助外，律师为当事人提供有偿服务，收费实行政府指导价和市场调节价的二元模式。其四，对律师执业行为的监督指导虽有属地性，但其执业范围不存在地域限制。《律师法》第10条第2款规定：“律师执业不受地域限制。”

《司法部关于取得法律职业资格证书C证的律师承办业务地域范围问题的批复》进一步明确：“根据《律师法》第十条第二款规定，取得法律职业资格证书C 证的律师承办业务不受地域限制，可以到本律师事务所所在的县（市、区）以外的地区办理业务。”相反，检察官是国家机关工作人员，只有经过法定任命程序才能取得检察官资格。检察官实行职权法定，由国家提供职业保障，其代表国家行使检察权这一公权力，当然要受到法律规定的约束。这种身份和职业性质上的巨大差异，决定了二者不具有可比性。律师职业的独有特征和业务运作模式，不能作为支持检察官跨地域办案的类比依据。

从法理上讲，检察官的办案权限受到其所在检察院司法辖区的限制，即地方各级人民检察院的检察官只能在所属检察院管辖区域内履行职务。一方面，刑事诉讼管辖是围绕审判管辖来建构的。公安和检察机关对刑事立案侦查权限的划分，原则上与法院的级别管辖、地区管辖和专门管辖相对应。另一方面，检察院提起公诉的案件范围也应与各级法院管辖的案件范围相适应。

对此，大陆法系有着更为清晰的规定。《德国法院组织法》第143条第1句规定：“检察院的地域管辖权限应当视所在法院的地域管辖权而定。”《韩国检察厅法》第3条第4项规定：“各级检察厅和分厅的地域管辖权与各级法院和地方法院的分院的地域管辖权一致。”第 5 条规定： “除法律和从属法规另有规定外，检察官在所属检察厅管辖地域范围内履行职责。但是，如果侦查需要，可以在地域管辖范围之外履行职责。”我国台湾地区“法院组织法”第62条规定：“检察官于其所属检察署管辖区域内执行职务。但遇有紧急情形或法律另有规定者，不在此限。”所谓 “紧急情形”，是指“如证人将死亡、证据将灭等，其若不准许便宜行事，侦查犯罪可能因此丧失破案之良机”。《日本检察厅法》第5条规定：“检察官应从属于某一检察厅，除其他法律有特别规定外，在其从属的检察厅对应的法院管辖区域范围内，对该法院管辖区域内的事务根据前条规定行使职权。”《日本刑事诉讼法》第195条规定：“检察官和检察事务官，因侦查上的需要，可以在管辖区域外执行职务。”

上述规定的共性在于：其一，检察院与法院的地域管辖范围具有一致性。其二，检察院的地域管辖范围决定了本院检察官职权活动的范围。有日本文献指出：“如果检察官可以不隶属于一个检察厅，就会导致每个检察官可以管辖全国的检察事务或者在任何法院行使权力的不合理结果。之所以所有检察官都要隶属于一个检察厅，本意在于使检察组织明确化，由此对每个检察官的职权范围也产生了适当限制的效果。”其三，只有在法律另有规定或者遇到侦查方面的特殊情形时，检察官才可以突破地域限制行使“越境权”。应当强调的是，所谓“越境权”仅针对侦查事务，而非公诉事务，这与我国调配 / 调用检察官办理公诉或抗诉不可相提并论。

（二）公诉资源困境难以作为正当理由

既然检察官履职存在地域限制，我国检察机关为何又要让其突破管辖的束缚来办案？这就回到了该制度的原初动机：解决检察院的公诉资源困境。问题是，这一困境能够成为调配 / 调用检察官的充足理由吗？其实，近年来，法院系统在一些专业性较强的案件中也面临着类似的困境，并试图通过“集中管辖”来突破地域管辖的限制。有学者认为，调用检察人员“是适应法院集中管辖改革所作的一项安排”。

所谓集中管辖，是指上级法院通过行政指令的方式，将辖区内原本由不同中基层法院分散管辖的部分案件，集中交给少数普通法院或单独设立的专门法院管辖，从而打破同级或上下级法院受理案件的法定分工与权限。集中管辖最早在我国发端于涉外民事诉讼领域，后延伸至刑事和行政诉讼，但在《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》上尚无法律依据。

且不论集中管辖与检察人员调用制度是否存在关联，其本身的合法性尚且不足，也违背了管辖设计的基本原理，因此遭到了理论界的不少质疑。主要原因在于，立法者在规定地域管辖时以“司法能力均等假定”为前提，并不会考虑区域内刑事案件的数量多寡、分布是否均衡，也基本对司法能力、业务素质等个体差异忽略不计。当立法者按照“犯罪地法院管辖原则”对案件预先作出分配后，司法者就应努力办理本地域的刑事案件，而不是由上级有选择地将案件分配给特定的下级司法机关。除非出现专业性极强、重大复杂等足以打破“司法能力均等假定”的特殊情形，才允许通过指定管辖、提级管辖等措施变更管辖。

尽管这一批评是针对法院的集中管辖，但背后的“司法能力均等假定”原理对检察院同样适用。因为检察系统与法院系统虽在权力性质、职权配置、业务范围、上下关系、工作方式等方面有所不同，二者的人事安排和案件分配机制却是高度同质化的，即首先通过组织法将二者的体系构造起来，将“人”安排到特定的机关，再通过程序法将“事”分配给特定的机关来承担，进而实现“人”与 “事”的相互匹配。由于检察院的管辖范围是从属于审判管辖的，一旦个案的审判管辖确定下来，对应的检察院也就确定了。此时，检察院就应努力办理按照法定管辖分配到本院的案件，而不是基于某种现实因素向其他院“搬救兵”，消解自身的公诉压力。管辖制度的本质，既是明确各自分工，更是划定彼此的权限。如果任由其他院的检察官来办理本院的案件，甚至直接冠以其他检察院的名义，不仅是扩大了该院的管辖范围，有违管辖规则的可预测性，还会形成一种“联合管辖”“联合公诉”的态势。实践中，时常出现办案人员绝大多数甚至全部从其他检察院抽调的做法，即案件虽由某承办检察院管辖，但办案者基本上都不是该检察院的人员。这种做法从外观上就有“主次不分”之感，本质上是一种案件“逃逸行为”。因为该检察院只是名义上承办案件，实际未办或未主办。

至于有学者提到的员额制改革后基层员额检察官不足导致人力资源紧张，从而出现“小院办大案”乃至办理专业性、新类型等疑难复杂案件能力不够的问题，是否足以成为调用的理由呢？事实上，员额制改革带来的“人案矛盾”对于法院系统更加突出，而法院无论审理何种案件，合议庭成员最多只能有七人，检察院出庭公诉人的数量则并无限制。这就意味着，检察院可以举全院之力实施起诉指控。实践中，有些承办大案要案的检察院派出四五名、六七名乃至更多的公诉人出庭，并不少见。而且，即便个案中存在某些困难，也不是没有其他更为合适的弥补措施。例如，通过检察官联席会议、检委会讨论、同级院的案件交流、上级院的业务指导等方式为承办检察官提供相应的智力支持。如果遇到普通检察官难以驾驭的特殊案件，也应考虑由本院业务专家亲自承办。

退一步讲，我们姑且承认各级、各地区检察院的公诉能力和资源存在差异，或者面临“人案矛盾”的现实压力。更为合理的办法也应当是将员额配置更多地向基层办案一线倾斜，并通过提高任职门槛、加强业务培训、推进职业化建设、提升职业吸引力等举措来系统性地提升检察队伍的整体水平，而不是临时调集人马搞“会战”。从个体层面看，没有疑难复杂案件的实战锻炼，没有与优秀律师的正面交锋，遇到此类案件就交由其他院的人员来办理或主导，这不仅无助于提升本院检察官的公诉能力，无助于其积累宝贵的指控经验，反而会不断拉大检察官之间的水平差距。

四、检察一体化原理难以作为宏观理据

众所周知，支持论者所持的核心理据是检察一体化原理，从论证进路上看：一是根据检察一体决定的上命下从的层级领导关系，推导出一国检察官队伍具有整体“不可分割性”以及履职的“超地域性”；二是依据大陆法系检察首长享有的“职务转移权”，来说明本应由某一检察官承担的公诉事务，就可以基于上级指令而被其他任何检察官承接或代替，无论其来自哪一级或哪个地方的检察院。这些理据是否可靠，需要重点加以分析。

发端于法国的检察一体，是近代以来大陆法系检察体系构造和运作的根本原理。尽管大陆法系各国和地区对检察一体的描述存在些许差异，但对其基本内涵的认识并不存在实质分歧。从宏观上看，检察一体首先标示了检察系统与法院系统之间的不同，因为法院显然不是一体化的，而是相互独立的。相反，检察院是一个有上下等级秩序的机构，检察官必须按其上级指示行事而不具有法官的独立性。这一差异决定了，当检察官受理案件后，他们之间可以相互替代工作。如果主办检察官在案件审理过程中因病或其他原因无法继续工作，则会由另一位检察官接替他而不必中断整个案件的审理过程。从这个意义上讲，每个检察院都应被视为一个整体。法官若出现此种情形不得不由其他法官替换，必须重开言辞辩论。

同时，检察一体与检察独立性有着紧密关系。这一原则实际上以检察官职务的独立性为前提，是对检察官独立性的统一。尽管各国检察官都不可能像法官那样完全独立，只能通过“相对独立”来寻求与“检察一体”之间的某种微妙的平衡。但“独立性”这一要求本身表明，检察一体与纯粹的行政一体不同。如果将其仅仅理解为强调检察官之间的上命下从关系或等级性要求，显然遮蔽了对检察一体的整体认识与正确把握。各国检察实务界与理论界在强调检察制度中上级对下级拥有指令权、检察制度内部具有等级性特征之外，更是着重要求检察官在履行检察权能的过程中必须承担严格依照法律行使职权的客观义务，以使其具有相对独立之特征。当然，此处的“独立性”是指检察官办案意志的独立性，不能被上级随意干涉和操纵。

从实践层面看，检察一体的根本目的在于实现上级对下级的内部监督，确保检察权行使的统一性，避免检察官因享有独立性而随意裁量。由于检察官享有主动侦办犯罪和起诉的裁量权，如何控制检察体系就成为各国共同面临的难题，检察一体即旨在解决这个问题。日本学者指出：“检察官为行政官，系处于以检察总长为顶点的组织体的一员，为了确保国家意思的一致，被要求其活动上须具有一体性。此称为检察一体原则。于是，承认所谓上司的指挥监督权、职务收取权、移转权。”作为检察一体运作基轴的首长指令权（即“指挥监督权”），德国文献普遍认为其价值在于统一起诉与不起诉的基准，以维护刑事司法的一致性。我国台湾地区也有类似观点：“适用检察一体之目的主要有二：1. 基于检察权的行使可能伴随侵害人权，故有必要透过检察一体之内部监控机制。2. 基于侦查、追诉及请求法院为法律之正当适用等事务之性质，在侦查方针、裁量基准及法律见解上，应有一致，故有必要透过检察一体上命下从的关系予以统合。”

此外，还有人在此基础上指出了检察一体对于实现“侦查合力”的积极作用。韩国有学者认为：“第一，为使以犯罪侦查和提起公诉、维持及裁判执行为内容的检察权的行使在全国范围内形成均衡，以便于实现检察权行使的公正。第二，检察事务之一的犯罪侦查如果在全国范围没有形成统一之侦查网的话，则难以取得侦查效果。所以检察官同一体原则是以在全国范围内确立侦查网为前提的。”我国台湾地区有学者强调：“检察一体，在侦查机关确有其必要性。一般而言，一位检察官即可自行完成，尚无须借重检察一体制度，但对于重大复杂案件，则有赖多数检察官协同侦查，此时须配合检察一体制度，集合众人的搜证力量。”但是，“非基于‘搜证’目的所为的运作、单纯的法律见解、法庭案件公诉则无检察一体的适用。尤其是案件经提起公诉，系属法院，则由检察官独立对法院行使职权，此时已无从行使检察一体的运作”。且不论是否应当将检察一体的适用范围局限于“侦查事项”或是以“协同侦查”为主要场域，也不论何种学说更为合理，仅从上述共识来看，我国调配/调用检察人员显然不是为了内部监督、防范权力滥用或者统一追诉标准。

关键在于，有支持论者还引申出检察官队伍具有整体“不可分割性”，认为“各级检察机关作为一个不可分割的整体而存在，每个检察机关和检察官的活动是整个检察机关和检察官全体活动的组成部分，各级检察机关和全体检察官相互协调、配合，形成一体”。实际上，德国、日本以及我国台湾地区的文献中，并不会特别阐述这一概念。据笔者所见，所谓“不可分割性”是从法语 “检察一体”（Le ministère est unité et indivisibilité）中的“indivisibilité”翻译而来。在法国，“不可分割性”是指就同一检察院来说，每位检察官都可以代表整体意义上的检察院。每一个检察院都是由司法官构成的不可分割的团体。检察院的一个司法官的行为是以整个检察院的名义作出的。检察机关的不可分割性只适用于同一检察院。按照“检察一体”原则，检察院不能分割，在同一检察院内部，检察官可以互相替代。因为法国检察官只是其所属检察院检察长的代理人，其是以检察长的名义对外行使职权的。那么，在检察一体的发源地法国，“不可分割性”是否意味着全国检察官不分彼此，是否意味着各级、各地区检察院之间毫无界限呢？显然不是，在我国就更不是了。我国检察权配置具有地区性和层级性，各个层级和地区的检察机关都是相对独立的执法主体，并承担相对独立的检察责任，受到案件管辖范围的约束，财政分灶吃饭、干部分级由地区任免，这种情况下，一体化应当有一定的限度。

有支持论者提出，“检察官职业具有超地域性，即检察官并不是地方司法官，应当属于‘共和国检察官’”。还有支持论者站在更高的层面，认为司法权的中央事权属性“为检察机关统一调用制度，包括在全国范围内统一调用检察人员增强了法理依据”。诚然，我国《检察官法》规定检察官的职责之一是“代表国家进行公诉”。但身份是“共和国检察官”就可以调用的话，法官也是“共和国法官”，审判权也是中央事权，是不是可以将法官和检察官类比，进而得出可以在个案中调用法官的结论呢？这无疑是不行的。从司法原理上讲，法院和检察院虽然都是国家设在地方代表国家行使司法权的司法机关，但这并不排斥在法律层面设定各级、各地区法院和检察院的管辖制度，司法权的中央事权属性与司法机关的管辖事务分工显然是兼容和并存的。不能说司法权是中央事权，就可以淡化甚至放弃对司法机关及其司法官在职权行使上的限制。

因此，无论从检察权的中央事权属性、检察官身份的国家性，还是从检察机关的“不可分割性”来看，都不能推导出检察权行使没有地域性这一结论，更不意味着检察官的行动范围不受限制。对检察官“代表国家进行公诉”的合理解释应当是：各地区人大任命的检察官在本地区范围内代表国家进行公诉，而不是到其他地区代表国家公诉，因为其他地区的人大同样任命了当地的检察官，每一位检察官都是在自己被任命的地区以“国家公诉人”的身份行使职权。只有这样理解，才与我国的宪制安排相吻合。

需要说明的是，我国的检察体制与大陆法系存在显著差异。其一，从性质上看，大陆法系将检察权定位为行政权，检察机构为行政机构且隶属于司法部或法务部，由司法部部长或法务部部长/大臣领导。只不过在这一体制下，存在检察官究竟是“司法官”“行政官”还是“准司法官”的不同讨论。而我国检察制度沿袭自苏联，检察权的性质在《宪法》上被定位为法律监督权，检察院与法院同属司法机关，自成系统且不隶属于行政机关，由人大产生，并对人大负责。其二，从检察官遴选机制上看，大陆法系属于行政化、任命式的，我国则为属地化、选举式的，由权力机关任免。其三，从检警关系上看，大陆法系为“检警一体”“侦诉一体”制，检察官享有侦查权，并可以对警察行使指挥权。我国以“侦诉分离”为原则，侦查机关与公诉机关实行“分工负责”制，检察院对公安机关享有监督权而无指挥权。这种巨大差异，决定了与大陆法系检察体制和刑事诉讼模式相适应的检察一体原理，并不能直接用来论证我国检察机关的某些做法。

五、调用权与职务转移权不可等而视之

除了援用检察一体化原理，支持论者还将我国调用检察官的行为看作大陆法系检察一体下“职务转移权”的一种体现。要评判这一理据是否恰当，就必须厘清“职务转移权”究竟是什么，以及其与相关权力的关系是什么。

实际上，“职务转移权”是依附于“指令权”而存在的。由于大陆法系并不会将检察一体明定化，真正在立法上体现此项原理的是“指令权”的概念。“指令权”亦称“指挥监督权”，包括“外部指令权”和“内部指令权”。前者是司法/法务部部长对检察体系的一般性指令权，后者是检察首长对所辖检察官享有的“个案指令权”以及“职务转移权”“职务承继权”。“职务转移权”也称“事务转移权”，是指上级检察首长有权将所辖检察官办理的检察事务转交给其他检察官来办理。“职务承继权”也称“职务收取权”，是指检察首长有权接管并亲自处理下属检察官正在办理的检察事务。

大陆法系对检察首长享有的“职务转移权”和“职务承继权”均有明文规定，且通常将二者一并加以规定。例如，《德国法院组织法》第145条第1项规定：“地区高等法院和地区法院的检察院职务最高的官员有权接管辖区内所有法院的检察院的全部职权或委托除原来主管官员外的其他官员执行该等任务。”《日本检察厅法》第12条规定：“检事总长、检事长、检事正，可以自行指挥监管检察官的事务，也可以委托其指挥监管的其他检察官实施。”《韩国检察厅法》第7-2条第2项规定：“检察总长，各级检察厅和分厅检察长可以行使或委托其他检察官行使下属检察官的职权。”我国台湾地区“法院组织法”第64条规定：“检察总长、检察长得亲自处理所指挥监督之检察官之事务，并得将该事务移转于其所指挥监督之其他检察官处理之。”

首先，无论是“职务转移权”还是“职务承继权”，本质上都是一种调和机制，是为了调和上级指令权与检察官办案权的矛盾。通常只有当上级对个案的指令与检察官的办案意志发生冲突时，才会出现行使“职务转移权”或“职务承继权”的问题。因为检察官和检察首长间关于指令权行使的合法性可能产生不同认知，进而发生冲突。德国文献指出：“检察首长在面临此冲突时，应采取职务承继权或移转权的方式处理此一冲突，而非硬逼检察官遵守指令。”日本学者亦认为：“检察官依其本身法律确信遵守合法性义务与服从上级的指令之间的两难情形下，事务收取权及移转权的发动，正可提供检察官释出系争检察职权的机会。我国台湾地区也有相同见解：“检察总长、各检察长对于所属检察官所承办具体事件之处理，有不同见解或甚至认为不当者，其与该检察官讨论后，该检察官若仍坚持自己立场时，若强要承办检察官放弃其对法之确信，依指示办理，似非所宜。此时，检察长即可考虑发动职务承继权、转移权。”只不过职务承继权“对于位高事繁之首长，恐较难经常为之”，故较为可行的办法是行使“职务转移权”。

其次，“职务转移权”并非可以随意行使。如果不加限制，此项权力就极易沦为上级随意干涉案件的工具。但基于各自情况不同，大陆法系在是否明定其行使条件方面有所差异。德国学说认为，涉及事实及法律问题之判断属于个人心证者，以及依法定原则为侦查之开始、终结，决定起诉或不起诉者，上级不应行使指令权或收取移转权。但德国实务中检察首长动用此等权限的案例极少，因此在立法层面缺乏为其行使设定实体及程序要件的诱因。在韩国，当主任检事坚持己见不听上级的命令时，检事长可以变更主任检事，但这种情况通常较为少见。相比之下，我国台湾地区很早就有学者主张从实体和程序上加以规制，其中，“实体要件包括：1. 为统一解释法令适用或者追诉标准所必要者；2. 有事实足以认定原承办检察官执行职务有违法或明显不当者；3. 有疑问者，乃案件依其性质，由其他检察官承办更为妥适的情形。程序要件则以书面附理由为必要条件”。

此前，我国台湾地区“法院组织法”第64条并未规定职务转移权、职务承继权的行使要件，直至2011年公布的“法官法”第93条才予以明确，内容几乎完全吸收了前述学者的意见，该条共两款：“Ⅰ检察总长、检察长于有下列各款情形之一者，得依‘法院组织法’第64条亲自处理其所指挥监督之检察官之事务，并得将该事务转移于其所指挥监督之其他检察官处理：一、为求法律适用之妥适或统一追诉标准，认有必要时。二、有事实足认检察官执行职务违背法令、显有不当或有偏颇之虞时。三、检察官不同意前条第二项之书面命令，经以书面陈述意见后，指挥监督长官维持原命令，其仍不遵从。四、特殊复杂或专业之案件，原检察官无法胜任，认有移转于其他检察官处理之必要时。Ⅱ前项情形，检察总长、检察长之命令应以书面附理由为之。”2012年我国台湾地区颁布的“检察官伦理规范”第 14 条进一步要求：“Ⅰ检察官于承办案件之意见与指挥监督长官不一致时，应向指挥监督长官说明其对案件事实及法律之确信。Ⅱ指挥监督长官应听取检察官所为前项说明，于完全掌握案件情况前，不宜贸然行使职务转移权或职务承继权。”

由此观之，我国的做法显然不是“职务转移权”的体现。因为检察首长行使“职务转移权”的后果是让某个承办检察官退出案件，并将办案权移交给其他检察官，而我国检察人员调用制度是通过调集其他检察院的人员来增强某个承办检察院在个案中的公诉力量，并不存在上级指令与承办检察官的办案意志发生冲突的问题，也未发生案件先属于某检察官后又转移给其他检察官的情况。概言之，源自大陆法系检察一体的“指令权”及其配套的“职务转移权”“职务承继权”，主要是一种上级对下级的内部监督制约机制，我国检察人员调用制度则是一种公诉资源补强机制，二者并不能画等号。

六、结语

综上所述，现行“检察人员调用制度”脱胎于过去的“优秀公诉人异地异级调配制度”，其来源于检察实践的功利需要，部分学者为其提供的论据并不牢靠，理论基础和正当性存在一定的疑问。对此，需要全面审慎地理解大陆法系的“检察一体化”原理及相关权力的理论内涵和核心目的，并充分考虑我国司法体制和检察制度与大陆法系的系统性差异。由于我国的“检察人员调用制度”存在上述疑问，该制度不仅应严格定位为“上对下”的“纵向调用”，而且要进一步对调用行为设定严格的约束机制，通过程序上的规范化安排，压缩适用上的弹性空间和随意性。如果调用行为不恪守一定的限度和法律规范文义的客观约束，不仅在全国调用四级检察院检察官组团公诉将为期不远，而且上下混同、左右一体、互不独立、没有分际，也就谈不上领导与被领导、监督与被监督的问题。

目前来看，调用检察官必须遵循谦抑性和备位性，特别是不能轻易突破检察院的管辖范围，除非存在法定的重大理由或特殊情形，防止实践中该制度被不当地异化为一种检察机关随意调集人马搞“会战”的机制。只有在通过其他方式，如纯粹的业务协助或意见咨询，或者正常的制度渠道仍然不能解决问题时，才可以动用调用机制。尤其要注意的是，由于“管辖制度”属于基础性的法律制度，如果能够通过管辖制度（比如上级人民检察院直接提级管辖或指定其他员额检察官较多的同级检察院管辖）加以解决，则不应采取调用制度。为避免部门本位主义和不合理的扩张适用，全国人大常委会应当对调用的案件范围与条件、报批程序、审级等问题作出系统性的立法解释，而不宜由检察系统自行解释和运用。

来源：《湖湘法学评论》2025年第5期

作者：汪小棠，法学博士、安徽师范大学法治中国建设研究院研究员