论坛论文FORUM PAPERS

西南交通大学公共管理学院副教授

一、证据转化中的实践乱象

（一）行政机关径行采信刑事证据

刑事程序中收集的证据如何转入行政程序使用，我国现行立法尚未设置明确的规则依据。《刑事诉讼法》第54条第2款规定了行政证据进入刑事程序的规则：行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用[1]。该规则即学界所称的正向衔接，规则相对清晰。与之相对的反向衔接则呈现出明显的规则供给不足，刑事证据向行政程序转化尚无法律层面的对应条款予以规范，执法司法实践主要依托三类规范运行：一是部门规章，《公安机关办理行政案件程序规定》（2020修正）（公安部令第160号）第33条规定，刑事案件转为行政案件办理的，刑事案件办理过程中收集的证据材料，可以作为行政案件的证据使用[2]；海关总署的相关办案规定亦有类似安排[3]。二是零散的规范性文件，如最高检《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》（高检发释字〔2021〕4号）仅就证据材料移送作了原则性表述[4]；三是各地自行摸索的做法。

但上述规范普遍存在法律位阶偏低、内容标准不一的问题。本应在全国范围内统一适用的证据转化规则，实际适用状态却受地域、办案机关、案件具体情形的影响而充满不确定性。更应注意规范位阶层面的冲突：部门规章层面已允许刑事证据在行政处罚中使用，可《刑事诉讼法》《行政处罚法》两部基本法律始终未对此作出明确规定，实质上构成了低位阶规范与高位阶法律的冲突。

检察机关移送证据后，行政机关应否审查、如何审查，缺乏明文要求。实务中存在径行采信的倾向：行政机关对刑事材料不作审查即采信为定案根据，审查环节予以省略[5]。此举就行政效率而言有其合理性，但省略审查导致事实认定不清，由此引发的败诉不在少数。在北京葛某危害珍贵濒危野生动物案的行政诉讼中，这一问题得以呈现。该案中，北京市大兴区人民检察院对葛某作出相对不起诉后制发检察意见书，移送园林绿化局给予行政处罚。园林绿化局立案后，委派执法人员到公安大兴分局森林公安大队调取刑事卷宗，对讯问笔录、聊天记录、证人证言、司法鉴定意见书等逐项审查，确认均为合法有效、查证属实的证据后作为定案根据，并对葛某重新制作询问笔录、组织听证[6]。此种做法较为规范，即刑事证据经审查后采用，而非直接沿用。实务中更为常见的，则是行政机关跳过审查阶段，如在张某诉黎城县人民政府土地行政处理案中，行政机关将检察机关调查询问笔录径行作为定案根据，法院认为该类证据未经司法机关确认并采信，真实性、合法性无法确定，不能作为认定被诉行政行为合法的依据；当地省高级人民法院指出，言词证据因不确定性和主观性，尚未经有权机关生效文书确认的，原则上应重新提取后才可使用，不应以证据出自检察机关或何人之手作为采用与否的标准[7]。前述案由各异，根源趋同：刑事证据并非“免检”产品，行政机关受领后仍须审查其证据能力与证明力。现行规范未课以审查义务，行政机关尚未型塑统一审查规则。

（二）审判机关回避证据审查

行政处罚进入行政诉讼后，本可借此环节理顺证据转化的审查规则，但实务中法院多回避这一审查。观察相关判决即可看出这种分裂。宁夏石嘴山中院在党某某危险驾驶吊销驾驶证案中明确表态：参照《公安机关办理行政案件程序规定》第33条，公安机关在刑事案件办理中取得的证据“完全可以作为行政处罚的依据”，对当事人主张须单独立案的请求不予支持[8]——即为“全盘接纳”的立场。山西晋中中院在高某行政处罚案中则是另外的做法：该院认可刑事程序中制作的询问、讯问笔录“可以作为行政案件的证据使用”，但同时指出行政机关在转为行政案件后又对剩余在场人员重新询问，认为各笔录相互印证即可定案——实际上是“原则认可、部分补正”的立场[9]。而重庆高院在张宇伦行政处罚再审案中则呈现出更审慎的一面：该院虽最终维持了行政处罚，但审查路径上专门就“刑事侦查程序收集的证据作为治安行政处罚依据是否程序违法”作了回应，认定刑事立案登记内容与行政受案登记内容一致、均指向同一行为，相关法律法规虽无刑转行的具体程序操作规定，但将刑事证据作为行政证据使用“并无不妥”[10]。三案态度不一，印证了各地法院在证据转化审查上尚未形成统一标准。

（三）规则单向供给的根源

径行采信的行为侵蚀了审查环节，而回避审查使行政诉讼的救济功能落空，证据审查规则由此被架空。行政处罚本属独立的行政判断，规则缺位之下成为刑事程序的附随，刑事认定何种事实，行政即采何种事实，处罚权的独立品格随之弱化。问题的根源在于规则供给的单向性：《刑事诉讼法》第54条只设正向规则而无反向规则，反向证据转化长期没有法律层面的依据，只能依靠部门规章和各地做法零散支撑。规则缺位之下，行政机关和审判机关依据不同的规范办案，径行采信与回避审查两种倾向由此产生。本文由此切入，回应一个尚未被正面回答的问题：行刑反向衔接运行数年，证据转化规则为何始终未能确立？

二、规则缺位的成因诊断

（一）证据资格能否跨程序继承未理顺

有观点认为，刑事诉讼的证明标准高于行政处罚，刑事阶段收集的证据既然满足更严标准，行政机关即可直接采用。该观点将证明标准与证据资格混为一谈，不能成立。证明标准回答的是事实应证明到何种程度，证据资格回答的是某份材料有无资格进入证明过程，二者不在同一层面。练育强指出，刑事司法与行政执法在执法主体、非法证据排除、证明标准等方面存在明显不同，刑事程序中取得的证据能否直接适用于行政执法领域，值得认真思考[11]。其进一步指出，行政诉讼的证明标准并非统一尺度，而是根据行政行为类型、案件性质、对当事人权益影响等因素区分排除合理怀疑、明显优势证据、优势证据三档[12]，因此所谓刑事证明标准必然高于行政证明标准的说法，至多对重大行政处罚成立，对大量普通处罚并不当然成立。资格继承的逻辑不打通，反向转化只能依靠各部门自行摸索，规则供给的缺位便有了学理根源。这也是相关部门规章先于法律而行的深层原因：并非立法迟缓，而是立法所赖以成立的法理共识尚未形成。

（二）刑事与行政的证明对象错位

田宏杰在讨论行刑衔接的程序设计时提出，行政执法证据转化为刑事诉讼证据须区别不同证据类型，分别采取直接调取、重新收集、授权委托等方式，反向逻辑亦同样成立，且更为复杂。陈瑞华以证券期货犯罪为切入的分析道出了问题的实质：行政不法事实与犯罪事实存在层次性，行政处罚决定充其量只能证明行为人实施了行政违法事实，而无法证明其存在法定的特定构成要件事实，如特定情节、数额、违法次数、明知要件、目的要件等附加条件[13]。该判断是从正向衔接得出的，反向适用时尤需注意：刑事程序围绕犯罪构成要件组织证据，一旦不予追诉，围绕主观明知、数额入罪、特定目的所收集的证据，并不天然对应行政违法的构成要件。

江苏某环保科技公司、陈某涉嫌污染环境罪存疑不起诉一案即为典型。检察机关经审查认为，在案证据无法充分证实该公司及陈某明知其排放的水污染物中含有甲醛这类有毒有害物质，据此依法作出存疑不起诉决定。在后续的反向衔接审查中，尽管排放行为与污染结果之间的因果关系尚未达到刑事证据标准的要求，但已满足生态环境法律法规规定的行政处罚适用条件。检察机关据此向当地市生态环境局出具检察意见，建议对涉事企业处以罚款并责令改正违法行为，同时将陈某移送公安机关予以行政拘留[14]。同一事实在刑事程序中因主观明知未证成而不予追诉，在行政程序中却达到处罚门槛，此种刑行证明标准差异表明，刑事证据围绕犯罪构成要件收集，行政程序适用时证明对象不对应是常态。

外汇领域的案件同样反映出上述问题。在樊某、赵某某、罗某某非法经营罪相对不起诉行刑反向衔接案中，外汇管理部门对营利与非营利、变相买卖外汇与非法介绍买卖外汇分设不同处罚标准，刑事证据并不直接对应这些行政违法构成要素。检察机关为此与外汇管理部门会商，明确移送证据的区分标准，对证据材料逐项梳理，形成主客观证据加统计表格的移送模式，对聊天记录、境内外交易明细表等关键证据予以标注说明，在232笔资金往来中与公安办案人员现场协助逐笔核对[15]。该过程实质上是证明要素的重新匹配。证明对象错位若不被正视，证据转化将停留在形式移送层面。

（三）非法证据排除规则的衔接断裂

刑事与行政程序各自构建了独立的非法证据排除规则体系，但两类规则的衔接问题始终未得到制度层面的正面回应，其中刑事证据反向转入行政程序所蕴含的风险更为隐蔽和突出。张泽涛指出，行政执法程序有可能沦为规避刑事侦查规范的通道，通过证据形式的转换架空非法证据排除规则，这一风险在制度设计存在缺陷或执行出现失范时会表现得尤为明显[16]。沿着这一判断进一步分析，刑事证据的反向转化主要面临两类制度风险：

其一，刑事排除证据的下行阻断机制被忽视。对于在刑事诉讼阶段已经被依法排除的非法证据，能否在后续行政程序中重新获得证据资格，现行规范并未作出明确规定，存在制度空白。

其二，行政程序的补位排除规则缺位。部分证据虽未在刑事阶段被排除，但行政机关审查后发现相关言词证据存在利诱、欺诈、胁迫等违法取证情形的，行政程序中是否应当予以排除，同样缺乏清晰的规则指引。

根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第 57 条，以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料，一律不得作为定案依据[17]，对比来看，刑事诉讼中对同类言词证据采取的是裁量排除模式，行政领域的排除标准反而更为严苛。刘静也揭示了反向衔接逻辑下的反规避难题：在公安机关兼具治安行政管理与刑事侦查双重职能的体制下，刑事到案措施常被留置、口头传唤等行政措施所替代；侦查机关可能在内部直接完成证据性质的转换，绕开非法证据排除规则对取证手段合法性的审查，导致本应被排除的材料未经合法性校验便进入刑事程序[18]。若反向证据转化规则不进行双向贯通的体系化设计，证据便会在行政与刑事程序的模糊地带自由流转，既可能规避刑事证据排除规则的约束，也可能绕开行政程序的证据排除要求。这一规则供给的长期缺位并非简单的立法疏漏，根源在于资格继承、对象错位、排除衔接三条线索至今未被置于同一框架内处理。

三、证据转化规则的体系完善

（一）立法层面确认反向转化规则

反向证据转化长期依靠低位阶规范支撑，根本问题在于基本法层面未置明文。部门规章先于法律作出规定，存在越位之嫌。国务院部门规章与地方、法院观点存在偏差，说明此问题不宜由各部门分别规定。可借助《刑事诉讼法》第四次修改的契机，在第54条已有正向规则的基础上增设反向转化条款。

表述上或不必复杂，确认刑事司法证据经审查可在行政执法中使用即可，并以有限转化为原则，即不全部可转、不当然可转、不无条件可转。《行政处罚法》第27条已写入双向衔接框架并要求加强证据材料移送、接受衔接[19]，反向条款在刑诉法一侧落地，构成双向呼应。练育强曾指出，正反向衔接宜同等重视，已有行政向刑事的衔接机制不能径直反向套用，须建立专门衔接机制。就证据层面而言，即要求修法者将第54条从单向规则扩充为双向规则。唯有如此，规范位阶冲突方可从根本上化解，行政机关和审判机关亦无需各自依据不同规范办案。

（二）证据种类的区分审查路径

资格经立法确认后，审查方式随之成为问题。一刀切径行采信的盛行，源于现行规范未按证据种类设定差异化的转化要求[20]。本文按证据在程序转换中是否稳定这一标准，将证据分为三类：客观性证据、主观性证据、专业性证据，分别配以不同的转化路径。该划分思路与既有研究按信息载体区分实物与言词、按证据生成方式单列操作性证据的进路方向一致。此外，另有些材料不属于法定证据种类或受使用范围限定，宜一并排除于转化之外。

1、客观性证据的核实使用

物证、书证、视听资料、电子数据这类证据以客观形态存在，稳定性高，不易受程序转换影响。经核实取证合法性、保管链条完整性后，即可为行政程序所用。前述葛某案行政诉讼是这一规则的规范样本：园林绿化局从公安大兴分局森林公安大队调取刑事卷宗后，对讯问笔录、聊天记录、证人证言、司法鉴定意见书逐项审查，确认均为合法有效、查证属实的证据后作为定案根据，再对葛某重新制作询问笔录、组织听证，二审予以维持[21]。这一做法的要义不在于证据种类本身，而在于核实这一程序没有省略。刑事客观证据进入行政程序的通道是开放的，但开放的前提是行政机关履行审查程序。

2、主观性证据的有限使用

证人证言、被害人陈述、供述与辩解这类证据主观性强、稳定性弱，刑事讯问与行政听取陈述申辩的目的在结构上并不相同。原则上应由行政机关重新询问，仅在证人死亡、丧失作证能力等确无法重新收集的例外情形下，经实质审查并与其他证据相印证后使用。对于已经在刑事程序中质证过、仅缺行政形式要件的监测或鉴定材料，可由检察机关附一份说明材料随案移送，载明取证过程与验证标准，行政机关据此作形式补正后直接采用，不必从头复取，既兼顾刑事证明标准的严格，也契合如环境损害鉴定等对时效的要求[22]。此种做法将核实使用向前推进，特别对生态损害鉴定等易灭失、时效性强的高专业证据，能有效避免衔接周期拉长导致修复启动迟滞。

3、专业性证据的补强使用

鉴定意见、检测报告、勘验笔录与现场笔录等证据，既非纯粹的客观实物证据，也不等同于普通言词人证，而是法定程序与专业判断共同作用的产物，其生成高度依托专门的程序规则与技术规范。鉴于刑事司法鉴定与行政执法中的鉴定、检测在检验方法、适用标准层面存在差异，行政机关不得直接跨程序采信刑事程序形成的鉴定意见，而须对出具主体资质、程序合规性进行实质审查，必要时委托专业机构复核，并将其纳入全案证据体系中相互印证后方可采用。这一审查思路可沿三条具体进路展开：一是刑事程序中的高位证明标准，可在行政程序中直接沿用；二是专业性较强的证据，必须经过其他证据补强后方可采信；三是仅存在形式瑕疵的证据，需完成补正或作出合理解释后才可作为定案依据[23]。

此外，还有一类材料不宜转化，应一并排除。最典型的是技侦证据：技术侦查手段具有高度侵入性，《刑事诉讼法》第152条限定相关材料只能用于侦查、起诉、审判三阶段，将其引入行政程序既无法律依据，又会使行政相对人的防御权利因救济渠道单一而实质减损。与此类似，认罪认罚具结书的内容为行为人对指控事实的认可、对量刑建议的接受，不满足证据对客观性、关联性、合法性的要求，不宜作为认定行政违法事实的证据使用。

（三）非法证据排除规则的双向贯通

排除层面，反向证据转化面临两类风险：刑事已排除的证据借行政程序复活，刑事未排除的证据违反行政排除规则。据此提出三项要求：

其一，刑事阶段已被排除的非法证据，行政程序不得使用。已被刑事程序否定证据能力的材料，不得借行政程序反向复活。

其二，刑事阶段未被排除但行政审查发现存在利诱、欺诈、胁迫等情形的言词证据，行政程序仍应排除。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条对以这些手段获取的证据材料设了一律不得作为定案依据的刚性标准，相比刑事诉讼中同类言词证据的裁量排除，行政排除标准更严，行政审查发现刑事未排除的非法情形时，应按本规定予以排除。

其三，禁止以行政措施替代刑事到案、禁止借改变证据形式变相转化。公安机关兼具治安行政与刑事侦查双重职能，刑事侦查的法定到案措施不得被留置、口头传唤等行政措施替代以规避刑事排除规则，言词证据也不得改写为书证或情况说明等形式变相转为刑事证据。三项要求构成一项原则：证据在两个程序之间流转，排除规则不得因跨程序中断，亦不得因跨程序被绕开。已排除者不得复活，未排除者仍须接受下游审查，反规避须以程序分离堵住通道。此双向贯通的逻辑，是反向转化规则体系中最需由法律或司法解释正面确认的部分。

（四）证据移送与检行会商的配套保障

配套机制主要在两端：

一端是证据移送。检察意见书不能仅附一个结论，须随案移送证据清单，对关键证据标注说明其取证过程与拟证明的行政违法要件。前述外汇案即为范例：检察机关依外汇管理部门提出的营利与非营利、变相买卖与介绍买卖的区分标准，对证据材料逐项梳理，形成主客观证据加统计表格的移送模式，对聊天记录、境内外交易明细表等关键证据予以标注，232笔资金往来中与公安办案人员现场协助逐笔核对。移送并非简单交付材料，而是将刑事证据对接行政证明要素的步骤提前完成。

另一端是检行会商。行政违法构成要件的专业性往往超出刑事卷宗的覆盖范围，移送前与行政机关就证据标准达成共识，可使转化效率与准确性同步提升；衔接前的协商征询确认证据符合要求后，后续无需补充，行政机关处置环节得以简化[24]。会商的作用在于将证明对象错位提前至移送阶段处理，而非待行政机关接手后才发现证据不对应再补强。前文所述说明材料的作用亦相类似，即令形式补正有规范载体，行政机关无需在缺乏依据的情况下自行决定是否采用。

四、结语

行刑反向衔接的落地，离不开证据转化规则的完善。本文从规则单向供给这一根源入手，揭示反向证据转化规则长期缺位的原因不在立法疏忽，而在证据资格继承、证明对象错位、非法证据排除衔接三组关系未被理顺。

行政端的照搬与司法端的回避看似两端，实则同源于法律层面规则缺位。由此展开的解法须照此顺序推进：以《刑事诉讼法》第四次修改为契机在第54条确立反向转化的立法基准，按证据种类区分审查以明晰转化路径，借非法证据排除规则的双向贯通守住程序正义底线，再以证据移送形式化与检行会商兜住实际运转。

四层方案环环相接，立法确认是前置，区分审查是主干，排除贯通是底线，配套机制是保障，缺一则其余打折。本文不主张刑事证据在行政程序中不审而用，也不认同刑事高标准当然降维可用的简单判断——前者消解行政处罚的独立品格，后者混淆证据资格与证明标准两件事。反向转化的正解，是让证据在两个程序之间有序流动的同时，始终受到各自程序正当性的约束。