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新时代我国监察体制的形成和制度完善，源于2016年12月经全国人大常委会决定，在北京、山西、浙江开始的国家监察体制改革试点工作。2018年3月，十三届全国人大先后表决通过了《宪法（修正案）》和《监察法》。随着《监察法》的全面实施，特别是依据《宪法（修正案）》进行的国家机构改革，我国的监察体制形成了在党的集中统一下，将行政监察部门、预防腐败部门、检察机关的反贪及渎职、侵权检察部门予以整合，执纪执法全力贯通，高效统一的反腐败监察监督体制。依法设立的全国各级国家监察委员会，是依法行使国家监察职能的专责机关。在全面开展各项反腐败工作，特别是监察调查过程中，监察机关通过留置，以及新近实施的强制到案、责令候查、管护等监察措施，在严格限制监察对象人身权利的现时，展开几乎封闭式的调查工作。这些工作的开展，对于强力推进反腐败工作的深化，促进所有公职人员廉洁履职，巩固党的执政地位，都发挥了其他法律手段所不能替代的积极作用。但是，在监察机关履行调查职能，尤其是对涉嫌职务犯罪的公职人员进行的调查工作，适用留置等强制性办案措施时，目前尚缺乏对措施运用的坚强有效的外部监督，对相关监察对象的权利保障不够透明，不能排除涉案监察对象权益被侵犯的可能，甚至存在着监察对象权利保障与法律法规及中国所加入的相关人权公约之间张力加大的趋势。特别是考虑到监察调查的强制性办案措施，和刑事侦查的强制措施在许多方面相通相近，探讨律师介入被监察调查人员的权利保障，就具有十分重要的现实意见和一定的历史意义。

一、刑事强制措施与监察调查措施有相通相近之处，基于权利保障之需要，刑诉过程中的律师制度对律师介入监察调查工作有法律借鉴价值

《刑事诉讼法》是办理刑事案件的最基本法律依据。自1979年新中国第一部成文刑事诉讼法典颁布实施以来，46年来，虽然在1997年和2012年做了两次大的修改，但作为刑事诉讼首要阶段的刑事侦查，其限制犯罪嫌疑人人身自由、收集刑事证据、实现打击犯罪的基本内涵从未改变。与此相对应，作为国家监察机关履行监察职能最重要内容的监察调查工作，对可能涉嫌职务犯罪的公职人员的调查工作，在限制监察对象自由、收集职务犯罪证据、追究涉嫌职务犯罪人员刑事责任的方面的功能，与上述刑事侦查工作有着高度的相通相近之处。从这一意义上讲，刑事诉讼法中涉及保障犯罪嫌疑人诉讼权利的相关法律规范和做法，对监察调查程序中监察对象的人身等权益保障，有充分的参考借鉴价值。具体说来，办案实践中两种并行不悖的收集证据程序，在以下几个方面有着极大的相通相似之处。

1. 刑事侦查与监察调查在适用办案措施方面高度相似。刑事诉讼法作为规范国家刑事诉讼制度的基本法律，对侦查、检察、审判等不同阶段，对涉案犯罪嫌疑人人身及涉案财物权益等方面，依法规定了严格的强制措施和办案手段。其中，涉及犯罪嫌疑人人身安全的，包括拘传、刑事拘留、取保候审、监视居住、逮捕、通缉等；而对涉及案件财物的，则包括搜查、扣押、查封、冻结等多项办案措施。从监察法规定的相关办案措施来看，在涉及财物方面的，监察调查工作完全可以适用搜查、扣押、查封、冻结等控制涉案财物的手段，其与刑事诉讼涉案财物措施的重合度达到100%。而在涉及人身权利、限制监察对象人身自由方面，监察法规定的强制到案、责令候查、管护、留置等办案措施，分别对应于刑事侦查中的拘传、取保候审、刑事拘留、逮捕等刑事强制措施。二种程序的对应办案措施，在适用条件、适用期限等方面，具有高度的重合，有的甚至条件和期限、程序都几乎相同。

除上述一般办案措施外，在监察调查和刑事侦查两种办案程序分别适用技术调查措施时，在适用对象、使用目的、审批程序、措施内容、限制期限、证据使用规则等方面时，也具有高度和紧密的相似性。比如，在适用对象上，都是针对相对特殊的案件或主体。前者必须是监察机关在调查涉嫌重特大贪污贿赂案件时，根据实际需要，经严格审批手续方可使用；而后者则只能针对特定类型的犯罪案件，如危害国家安全或严重危害社会安定的特务间谍或恐怖活动等犯罪案件。又比如，二者适用技术调查措施的具体作法也完全一致，均包括电话监听、短信拦截、电子邮件监控等通讯监控及追踪定位、调取恢复电子数据、秘密录音录像等具体做法。再比如，二者适用技术调查手段的期限也完全相同，都是在技术调查措施签发之日起三个月内有效。对于复杂、疑难案件，期限届满需要延长的，必须按程序报批，且每次延长不得超过三个月，且对技术调查所得相关资料作为诉讼证据使用时，必须经过严格的证据转化规则和程序。

监察调查和刑事侦查两种办案程序适用措施的高度相似性启发我们，无论是作为反腐败专责机关的监察调查程序，还是作为刑事诉讼专门程序的刑事侦查过程，从完善涉案监察对象权利保障角度出发，充分保障其合法权益，切实防止监察调查工作的权利保障措施置后于刑事侦查工作，实现更有效的权利保障，都应当允许律师介入监察调查阶段监察对象的权利保障工作。

2. 从未来作为刑事诉讼证据的需要出发，无论是监察调查还是刑事侦查，其收集涉罪证据的标准，都应当符合刑事诉讼的基本要求。从办案实践看，监察调查工作是与刑事诉讼程序紧密衔接的一项工作。特别是对于涉嫌构成职务犯罪的国家公职人员来说，相应的监察调查程序，恰恰是检察机关审查起诉之前一个重要的刑事证据收集程序，与普通刑事案件审查起诉之前的刑事侦查相对应。从单纯的办案角度出发，二者都是收集刑事诉讼证据的重要环节，这从一定程度上反映了监察调查和刑事诉讼的重要相通属性。这一结论，有着明确的法律依据。对此，《监察法》第三十六条规定：监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人的供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。为保证这些法律规定切实得到落实，《监察法实施条例》第59-69条，用了11条篇幅，对如何操作上述规定，包括非法证据排除的条件和规则等，都做了进一步具体的细化和规定。这两种办案程序在对待证据收集、证据标准、非法证据排除程序上的一致性要求，也从一个重要侧面印证了监察调查和刑事侦查是两个办案程序中高度相通相似的、收集刑事诉讼证据的重要办案阶段。从保证收集证据质量角度讲，监察调查过程中也应当像刑事侦查过程一样，允许和引入律师参与对被调查对象的权利保障事宜。

3.对构成职务犯罪的监察调查工作而言，其在法律后果上，与刑事侦查具有趋同性。总结上述两种办案实践，无法否认这样一些事实。首先，两种程序的证据效力是互通的。监察机关调查收集的证据材料，可以作为刑事诉讼的证据。即监察调查工作获取的诸如物证、书证、证人证言、监察对象的供述和辩解、电子数据等相关证据，只要符合刑事诉讼法关于证据的要求和标准，无需重新收集和转换，就能够直接作为后续刑事诉讼程序的证据使用；而在许多关联的案件中，刑事侦查手段获取的证据，如果涉及公职人员的职务违法犯罪，监察机关在调查中也可以直接参考这些证据。其次，两种程序的证据在最终的法律责任上认定上具有一致性。无论是监察调查后移送起诉的案件，还是刑事侦查终结移送起诉的案件，最终都要依据刑法确定的定罪量刑标准来确认罪名和刑罚期限。且一旦经过法定程序，无论是监察调查后的处理结果，还是刑事侦查后的处理结果，对被调查人或犯罪嫌疑人的法律责任认定都是确定并具有强制执行力的。第三，两种办案行为在维护社会法律秩序方面具有统一性。监察调查和刑事侦查都是法治体系的重要环节，它们都是通过对违法犯罪行为的调查处理，向社会传递违法必究、执法必严的信号，教育和引导社会公众遵守法律，共同维护社会的整体法治秩序。相关的案件的处理，都会对社会和公众起到警示和规范作用，促进全社会形成良好的法治氛围。因此，从法律后果的趋同性来讲，律师同样有必要介入监察调查程序中对监察对象的权利救济事项。

二、当前监察调查阶段对监察对象权利保障工作明显偏弱，律师依法介入对强化相应的权利保障工作非常必要

实际工作中，特别是在《监察法》修改之前，由于没有立法规定强制到案、责令候查、管护等强制措施，监察调查中对监察对象采取的办案监控措施基本以留置为主。据不完全资料记载，2018年国家监察机关依法设立后，仅当年监察机关就对68名中管干部及其他公职人员采取留置措施，平均留置期限为60天左右；据2020年的统计，各级监察委办理的留置案件中，75%的案件在调查结束后移送检察机关审查起诉；据相关报道，2021年全国第一批政法队伍教育整顿期间，截至到当年7月31日，全国立案审查49163人，其中采取留置措施2875人。作为限制人身自由的办案监控措施，留置大体对应于刑事诉讼强制措施中的逮捕。而具体管理操作中，从关押场所的设置，到监管措施的落实，讯问时间的设定，留置在某种程度上较之逮捕甚至更为严厉。同刑事侦查阶段被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人有律师介入提供法律帮助和辩护相比，留置措施在对监察对象的权利保障方面，存在明显不足。主要表现：

一方面，制度设计和法律规定缺项。在国家监察制度的顶层设计和《监察法》的具体规定中，没有赋予律师可以介入监察调查，对监察对象提供帮助，以依法保护其人身权利。可以说，监察法实施以来，至今为止的所有国家公职人员职务犯罪案件，均没有律师能够在监察调查阶段，特别是留置期间对监察对象提供法律救济。实际工作中，对刑事案件的犯罪嫌疑人，刑事诉讼法明确规定侦查人员必须在刑事拘留、逮捕的24小时内，对犯罪嫌疑人进行讯问。而在监察调查程序中，对被采取留置这样一种极为严厉的办案措施的监察对象，法律没有规定被留置后应当在24小时内进行讯问。笔者曾经代理过一起案件，监察对象在被采取留置措施后，经过4个月零16天，办案人员才进行第一次讯问。在这4个多月的时间里，监察对象始终一人独处，几乎精神崩溃，身体和精神都受到了极大摧残。用她自己的话说，后来开始讯问，自己都不知道承认了什么，只记得签署了许多笔录。这样的办案过程，从权利保障的角度而言，不能不说存在极大的缺憾。试想一下，如果其间有律师介入，在4个多月的时间里能够对监察对象提供必要的法律咨询帮助，舒解其紧张的神经，对其理性清晰地回答办案讯问，保护监察对象的合法权益，提高监察办案质量，必定大有益处。

另一方面，缺乏对违法办案行为的有效监督。目前，监察调查阶段的讯问、询问等具体工作，基本上处于闭门办案的神秘主义境地。虽然《监察法》和相关的实施条例规定了对调查讯问等过程要进行全程录像，以留存备查。但在具体的实践中，对调查人员为突破案件而以刑讯逼供、威胁、恐吓，甚至其他手段取得的证据，外界根本无从知晓。特别是案件进入审查起诉和审判阶段后，有的监察对象、犯罪嫌疑人、被告人三番五次申辩自己在调查其间受到了刑讯逼供，或者威胁恐吓；有的监察对象一再声称自己的笔录是在受胁迫状态下所签，甚至是在办案人员威胁将其子女、亲属予以留置的情况下，才不得以而按照办案人员写好的情节和涉案数额而签署。这些案件在律师介入后，监察对象、犯罪嫌疑人、被告人绝大多数要求辩护人核实讯问、询问录像，而辩护人也提出查看监察调查其间的讯问录像。但无论是公诉机关还是审判机关，几乎都会毫无例外地对辩护人的请求予以拒绝。在这里，《监察法》规定的检察机关、审判机关与监察机关的“互相制约”，也几乎成了一纸空文，只剩下了“互相配合”，而没有相互制约。笔者经办的某领导受贿案，案发在最高法和司法部确定的刑事辩护全覆盖制度施行之后。案件被移送检察机关审查起诉，全程没有律师；检察机关向法院提起公诉后，法院受理后第11天即在被告人没有律师的情况下开庭审判；一审判决有罪后，家属全然不知，直到被告人进入监狱服刑，家属才知道案件已经审理完毕，自己的亲属已经成为服刑的罪犯。这样的案件，且不说案件事实证据本身是否存在问题，就连被告人应当获取的基本辩护权都没有得到充分保障，又何谈权利保护？

除外，现行法律中对监察对象的权利保护在制度设计上也存在明显缺陷。除去律师的介入被完全排除在监察调查，特别是留置这一措施严厉的办案过程之外，从立法层面或整体设计上，对监察调查工作的监督，相对于刑事诉讼程序而言，也相对较弱。众所周知，宪法明确规定的法律监督机关是人民检察院，人民检察院不仅对公安、审判的全部执法活动实行监督，而且自身还要向同级人大报告工作，接受同级全国人大及其常委会的监督。这一完整的监督体系，也形成了刑事诉讼程序中完整封闭的监督体系，从而较好地保证了公安、司法权力的有效运转。而监察工作却非如此，虽然宪法规定各级监察委员会要向产生它的人大及其常委会负责，但宪法并没有规定监察机关以向人大报告工作这样一个法定形式来接受监督。在具体工作中，虽然《监察法》规定了人大及其常委会有权对监察工作开展专项监督，但因对这种监督本身因为缺乏有效运行机制，很容易形成权利的空转，失去监督应有的效力。同样的，虽然《监察法》本身就如何规范监察流程，保证依法办案等方面规定了许多自我约定的条条框框。但相对于刑事诉讼程序而言，这种没有外部强力监督的机制，相对于刑事诉讼监督，仍然显得先天不足，后天失调。实践中，不少公职人员因罪获刑后持续不断地申诉，不能不说没有这方面的原因。近年来少数监察调查人员违法犯罪的现象，也暴露出这方面问题的存在。

三、律师依法介入监察对象权益保障，有充分的法律基础和制度根基

首先，尊重和保障人权，符合我国宪法对公民权利保障的基本要求。《中华人民共和国宪法》第三十三条第三款明确规定：“国家尊重和保护人权”。应该说，正是因为有了国家根本大法的庄严承诺，我国的总体人权保障状况才越来越好，全体人民的生活幸福指数越来越高，国际社会对我们的人权保障状况才越来越予以高度评价。相对于具体的监察调查工作而言，《监察法》明确强调了要尊重和保障人权，在适用法律上一律平等，保障监察对象及相关人员的合法权益等原则规定，同时围绕保障监察对象的人身权利、财产权利和其他权利，也做了许多具体明确。但实践中监察对象被留置后不允许律师介入，这一做法本身，较之刑事侦查阶段辩护律师对犯罪嫌疑人的权利救济措施，前者的做法显然和宪法要求的“尊重和保障人权”之要求还有差距。特别是有些案件监察对象被留置调查后，在长达数月的时间，无法就被调查的涉嫌违纪违法问题得到律师等专业人员的帮助，不懂得如何依照法律规定为自己的行为进行必要的辩解，同时长期得不到外面家人的相关信息，在人身权利受到极大限制的同时，精神也长期处于紧张惊恐状态。以这样的一种身心状态应对突然开始的高强度审讯，无法保证其做出的陈述就真的是案件的事实真相。因此，允许律师介入监察调查阶段，为监察对象宣传法律知识，提供相应法律咨询帮助，本质上符合宪法“尊重和保障人权”相关规定，具有一定的法律基础。

其次，允许律师介入监察调查阶段的做法，符合国际法或有关国际公约的相关规定。多年以来，我国在公民权利保障方面取得了显著成绩。特别是通过签署和加入一系列国际人权公约或议定书，加强公民权利保障国际合作，实现全民脱贫，从而使得我国的公民权利保障水平在世界上处于较高水平。由少数西方国家掌控的反华同盟，在联合国人权理事会上，企图借助《中国国别人权审议报告》的投票时机，制造对我国不利局面的反华提案，已经连续多年都被挫败。在与国际上公民权利保障接轨方面，我国是较早承认和遵循《囚犯待遇最低限度标准规则》的国家。此外，我国政府还于1986年12月12日批准加入了于1988年11月3日生效的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》；1988年10月签署了《公民权利和政治权利国际公约》，等等。应该说，我国公民权利保障事业取得的巨大成就，与党和政府的英明决策，有关部门长期攻坚，全体人民的共同努力密不可分。同时，与我国积极参加并遵守相关国家公约，履行并承担相关权利保障国际责任紧密相关。需要说明的是，作为管理国家重要工作内容的国家监察调查工作，不仅是履行国家管理职能的重要内容，也与相关国家公约或议定书规定的责任义务密切相关。比如，我国签署并加入的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》，就明确规定被监禁人员有获得不受非法拘禁权、申诉和救济权、医疗和保障权、获得信息权。这里的获得信息权就包括：被拘禁人有权被告知其权利，包括申诉权、获得律师帮助的权利等，并且在被拘禁期间，应能与外界进行合理的通信和接触，如与家人、律师等联系。在监察调查工作中，无论是强制到案、责令候查，还是留置、陪护等监察措施，都是对监察对象人身自由和权利的限制。而其中的留置、陪护措施，和刑事诉讼中的逮捕、刑事拘留等强制措施，本质上都是对监察对象的“拘禁”行为。因此，无论是与刑事诉讼制度的相互比较，还是从落实上述公约的规定来说，都应当允许律师介入监察调查阶段，对监察对象提供起码的法律帮助。

从实践看，我们熟知的香港廉政公署在调查案件中允许律师参与的机制，对保证调查质量，促进港府廉政建设，就发挥了十分重要的作用。这些做法，同样对我们的监察调查工作具有借鉴意义。

第三，律师介入监察调查阶段对监察对象实施权利保护，可以推动检察、审判机关更好地履行“配合”“制约”职能。勿庸讳言，无论是《刑事诉讼法》还是《监察法》，都把检察、审判机关的配合制约，作为一项重要的基本原则。从46年多来的实践来看，在刑事诉讼法的执行过程中，在公安、检察、审判三机关互相配合、制约的过程中，律师实际上是作为“场内监督”的角色，对三机关的配合办案发挥了重要作用。这当中，律师工作中就立案监督、取保候审申请、羁押必要性审查、审查起诉法律意见、法庭质证和辩护等所提的意见和建议，对保护犯罪嫌疑人、被告人合法权益，保证办案质量，维护法律的统一正确实施，推动公安、检察、审判机关提高配合制约的质量和水平，发挥了重要作用。而监察机关在某种意义作为实质上的办案机关，其监察调查的涉嫌职务犯罪人员，在证据收集上，要符合刑事诉讼法的证据要求；其调查的结果是多数人员要移送审查起诉，并交付审判。做好这项工作，同样需要监察、检察、审判机关的互相配合、互相制约。高质量地完成监察调查工作，实现保障监察对象合法权益和调查质量的统一，需要检察、审判机关的配合制约，更离不开律师的介入。只有律师介入，才能更充分地保障监察调查依法进行，才能依法维护被“拘禁”状态下的监察对象的合法权益，才能实现检察、审判机关最有效的配合和制约，并最终使监察调查工作经得起时间和历史的检验，把一件件反腐败案件办成铁案，真正推动党风廉政建设。

作者：陈文海，第七、八、九届天津市律师协会刑事专业委员会副主任