尚权推荐SHANGQUAN RECOMMENDATION

随着我国整体迈入轻罪时代，犯罪结构的变化对犯罪治理体系和犯罪治理能力提出了新的要求，如何缓解轻罪微罪案件数量激增与司法资源紧缺间的矛盾，更好地贯彻落实宽严相济的刑事政策成为我国当前刑事司法体系改革面临的首要问题。在上述时代背景下，作为我国构建轻罪治理体系和刑事案件快速处理机制探索重要成果之一的刑拘直诉应运而生。刑拘直诉诞生于速裁程序试点期间，其基本含义是指公安机关对于符合规定的案件的犯罪嫌疑人采取刑事拘留后不再向检察机关提请批准逮捕，而是待侦查终结直接将案件移送检察机关审查起诉。检察机关受案后又迅速进行审查并向法院提起公诉，由法院依法作出裁判。整个诉讼程序在刑事拘留期限内完成。在适用条件上，刑拘直诉适用于事实清楚，证据确实、充分，（被追诉人所触犯的罪行）可能判处法定三年以下刑罚，被追诉人自愿认罪认罚且同意适用刑拘直诉机制的案件，即与速裁程序适用条件基本一致。如果说速裁程序仅是审判程序的简化，那么刑拘直诉则是在速裁程序基础上推动实现诉讼程序全过程的简化。

由以上描述不难看出，刑拘直诉进一步简化诉讼程序的逻辑在于省略审查逮捕程序、限制诉讼时限（诉讼程序必须在拘留期限内完成）和赋予侦查机关更大的案件处置主导权及自由裁量权。这当然是刑拘直诉的特点和优势所在，同时亦是其“问题”、“争议”所在。作为一项新兴制度，刑拘直诉纵然会存在不完善和缺陷。刑拘直诉的优势不应轻易抹杀，但由刑拘直诉实施所带来的问题和风险也必须予以重视。惟持尊重实践、实事求是的态度，才能对刑拘直诉形成全面、客观的认识和评价。

二、刑拘直诉产生的制度基础

（一）拘留逮捕的“同质化”

根据我国《刑事诉讼法》，审查逮捕程序的功能有三：分别为羁押、羁押决定和逮捕（拘留）标准审查。拘留与逮捕的同质化意味着拘留同样承担了上述三项功能。

首先是羁押功能。普遍认为，1954年《拘留逮捕条例》对拘留措施的定位是最符合宪法精神和人权保障要求的。《拘留逮捕条例》第2条规定，对反革命分子和其他可能判处死刑、徒刑的犯罪嫌疑人，经人民法院决定或者人民检察院批准，应立即逮捕。第5条规定，公安机关在侦查中遇紧急情况时，可以先行拘留犯罪嫌疑人。第7条规定，将犯罪嫌疑人拘留后，公安机关应当在24小时以内通知本级检察机关。检察机关则应当在接到通知后的48小时内作出是否批准逮捕的决定。从以上规定不难看出，这时逮捕的标准明显较低，不仅证据要件方面偏主观（反革命分子），刑罚要件设置的门槛也不高（可能判处死刑、徒刑）。尽管存在充斥着浓厚政治色彩的“反革命分子”的表述，但客观来说，较宽松的判断标准使得逮捕的直接适用具有相当的可操作性。由此，拘留的作用仅是“在紧急情况下暂时性限制当事人的人身自由，以便审查是否需要请求检察机关予以逮捕”。即使叠加检察机关审查所需时限，拘留带来的对人身自由至多72小时的拘束都尚不具有羁押属性。

然而，问题在于，我国实行逮捕和羁押的一体化，羁押是依附于逮捕决定后的一种当然状态，逮捕后以羁押为原则，不羁押为例外。通说认为“逮捕是我国刑事诉讼中最严厉强制措施”，但其实严厉的不是逮捕本身，而是作为逮捕必然后果的羁押。因此，如果逮捕的门槛放得过低，逮捕的适用范围必然随之扩张，这意味着会有很多人因此被轻易地逮捕和羁押，在相当长的一段时间内失去人身自由。若是作为强制到案之措施，那逮捕的低标准和其带来的法律后果（严厉程度）——暂时性地拘束人身自由是相适应的。但若逮捕是羁押性措施，那么逮捕采取低标准无疑与其带来的法律后果显然是失衡的，不符合刑事强制措施比例原则。

这一担忧在文革时期变成了现实，逮捕过低的适用标准使其遭到大规模滥用。尽管宪法设置了检察机关和法院对逮捕进行事前司法审查的规则，可受政治运动浪潮的冲击，法纪废弛，检察机关和法院先后被撤并入公安机关，逮捕的事前司法审查机制基本失灵。

1979年刑事诉讼法修订汲取了上述教训，为进一步规范和控制逮捕的适用，保障公民的人身自由权不受非法侵害，立法规定逮捕必须满足同时事实（证据）要件，“主要犯罪事实已经查清”、刑罚要件，“（犯罪嫌疑人）可能被判处徒刑以上刑罚”以及社会危险性要件，“有逮捕必要”，三大要件的规定沿用至今。相应地，逮捕的高标准决定了其直接适用存在较大的困难，在此基础上，拘留的适用开始普遍化和羁押化。刑事诉讼的证明标准是循序渐进和螺旋上升的，逮捕标准高于拘留，但应当低于起诉和定罪。立法者固然有意拔高了逮捕要件，但并没有要求逮捕标准与定罪标准趋同。然而在实践中，逮捕适用之标准已严苛至与起诉乃至定罪标准无异。1996年刑事诉讼法修订取消了拘留的“紧急性”要件，同时以“流窜作案、多次作案、结伙作案”的名义将拘留的最高期限规定为30日，此举奠定了拘留的“羁押”基础。侦查机关借助拘留措施所带来的可达一个月有余时间来查明事实、收集证据以获取检察机关批准逮捕的做法常态化。换言之，拘留已成了实际意义上的羁押措施。

其次是羁押决定和逮捕（拘留）标准审查功能。1979年刑事诉讼法增设了拘留证制度，要求侦查人员拘留犯罪嫌疑人时必须出示拘留证。拘留证的设计限制了在遇及现行犯等情形时侦查人员对拘留的适用，因为紧急情况下侦查人员根本不可能有时间获取书面许可。为此，侦查人员大量运用《人民警察法》规定的留置盘问、口头传唤等手段作为紧急情况下的到案处分。《公安机关办理刑事案件程序规定》第125条第2款亦规定，紧急情况下对于符合法定需要予以刑事拘留情形之一的，侦查人员“经出示人民警察证，可以将犯罪嫌疑人口头传唤至公安机关后立即进行审查并办理法律手续”。

其后受立案审查“侦查化”趋势以及《国家赔偿法》相关规定的影响，留置盘问等手段变得常态化。拘留的到案功能则几近虚置。无怪乎有学者总结道，理论上我国的留置盘查与域外的无证逮捕和紧急逮捕对应，我国的拘留则相当于域外无证逮捕及羁押决定的总和。基于此，其一，这使得拘留期限不完全用于侦查，进而给审查起诉和审判程序腾出了时间。其二，由此不难看出，拘留遵循的是交付刑事诉讼程序标准，凡被拘留意味着案件存在相当明确的犯罪事实和可靠的证据，满足进入刑事诉讼程序的要求。这一点可以从拘留证的审签程序上得到印证。我国对拘留证的签发采取较为严格的控制。拘留证的审查“对审批材料，尤其是证据材料的构成及其证明力提出了严格要求，并通过较为严格、耗时的审核方式贯彻上述要求”。考虑到拘留以提请批捕为前提，拘留遵循犯罪事实清楚的高标准无疑有利于实现其与逮捕标准的无缝衔接，即嫌疑人被拘留意味着案件大体上已经满足了提请逮捕的要求。从刑拘直诉的角度来看，拘留“交付刑事诉讼程序”的适用标准又填补了逮捕措施之下的“空白”。

刑事诉讼程序复杂而精密，每一个程序都有其独特的价值和功能，它们都是不可相互替代或能被轻易省略的。程序简化要求尽量缩短诉讼程序所耗费的时限以达到程序提速，减轻司法资源负担的目的，而非“简单粗暴”地省去某一诉讼程序。然从形态和功能上来看，拘留和逮捕俨然趋于“同质化”。在此基础上，结合轻罪治理的背景，叠加追求司法效率因素的双重刺激，逮捕程序被省去、被取代遂成为可能。

（二）“拘留前置”构造的形成

在我国刑事司法实践中，刑事拘留的适用率一直居高不下。2012年刑事诉讼法修订实施后，有学者为比较新旧刑事诉讼法拘留的适用情况进行了如下实证研究，时间范围设置2013年1月至2014年3月，从东、中、西部地区各选取一个具有代表性的基层法院，在统计的2458名刑事被告人中，曾被刑事拘留的有2289名，刑事拘留适用率为93%。无独有偶，另一项研究时间设置为2017年至2021年，通过分析东、西部地区两个基层检察机关的起诉和不起诉决定书发现，犯罪嫌疑人经由拘留转化为逮捕的案件的比例均有70%左右，同时，犯罪嫌疑人逮捕前被拘留的案件的比例高达99%。尽管以上数据仅是一部分，但从中也足以窥见刑事拘留畸高的适用率，此种实践样态在理论角度可称之为“拘留前置主义”。可拘留前置主义本意是“羁押必须以合法的逮捕为前提”，其目的和依据在于对拘留（逮捕）和羁押进行双重司法审查，以保障嫌疑人之人身自由不受随意侵犯；而非字面意义上的“羁押审查必须以逮捕为前提”。

诚然，羁押审查得以被追诉人到案为前提，逮捕固然能够发挥到案功能，但到案功能并不限于逮捕。在美国，依《联邦刑事诉讼规则》第4（a）条，“如果控告表明，或者根据提出控告的宣誓书获悉，有合理根据相信有犯罪行为发生并且由被告人所为，应签发逮捕该被告人的令状交经法律授权的官员执行。根据检察官请求，可以签发传票代替逮捕令……如果被告人未按照传票要求到案，将签发逮捕令。”对于轻罪案件的被追诉人，警察一般不通过逮捕使其到案。换言之，实践中后者并未处于虚置状态。 再如我国台湾地区“刑事诉讼法”第75条规定，被告人经合法传唤，无正当理由不到场者，得拘提之。亦即，对于一般拘提，拘提前必须经过传唤程序，只有被告人无正当理由传唤不到案时，检察官才得命令司法警察将被告人拘提到案。比较之下就不难看出，我国拘留前置主义的含义明显是“羁押审查以逮捕为前提”，即拘留为羁押审查的前置程序和必经程序。

对于“拘留前置”现象发生的核心因素，前文业已指出，即逮捕要件的高企。按照一般的思路，拘留前置的逻辑是，过高的要件阻碍了逮捕的直接适用，因而不得不有一查证程序置于逮捕之前，以保障案件满足逮捕设置的要求。可是，若仅出于满足逮捕条件之需要，那么拘留的主要作用应为调查事实与搜集证据。既然如此，拘传或刑事传唤亦可完成这一任务。我国《刑事诉讼法》第119条规定，对于没有逮捕、拘留必要的犯罪嫌疑人，公安侦查人员可以凭证明文件传唤其至相应地点进行讯问或调查。

正如上文提到的，由于侦查人员习惯于使用留置盘问等手段获取口供和其他证据，待呈报立案时侦查人员已经掌握了很大一部分事实情况。实践中甚至不乏立案后嫌疑人直接被取保候审的情形。如果是事实并不复杂的轻微刑事案件，侦查机关基本不需要耗费太多的时间、精力和资源即可查明事实，较快地完成侦查工作。即使需要被追诉人到案接受讯问和调查，拘传和传唤至多24小时的时限也足矣。并且，拘留和拘传、传唤均得在事前办理许可证。不像拘留证审批程序的严格，拘传和传唤许可文件的审批和签发相对容易。但实践表明，上述推测与事实明显存在出入。

应当指出，逮捕要件的高企带来了两方面影响，其一，如上文所述，这导致逮捕的直接适用存在障碍，故需要拘留发挥事实查证功能充当逮捕的预备措施；其二，这使得审查内容增多，审查内容增多就意味着审查将耗费更长的时间。一般来说，由于涉及对人身自由权的干预，羁押决定必须在很短的时间内作出。日本刑事诉讼法规定，法官在收到羁押请求后应当迅速决定是否准予羁押。在美国，法官作出羁押决定平均耗时还不到3分钟。而我国的审查逮捕是杂糅了羁押审查和侦查监督两大功能的“复合型”诉讼程序，对证据要件和刑罚要件，尤其是证据要件的审查才是重点，审查过程冗长不可避免。根据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，对于已被拘留的犯罪嫌疑人，检察机关审查逮捕的期限为7日。对于未被拘留的犯罪嫌疑人，检察机关审查逮捕的期限为15日；重大、复杂的案件不得超过20日。早年的实证研究显示，对于犯罪嫌疑人已被拘留提请批捕的案件，检察机关审查逮捕的平均耗时为5日。为避免犯罪嫌疑人干扰和妨碍审查逮捕程序进行，同时也是满足检察机关随时讯问犯罪嫌疑人，核实证据材料的需求，审查逮捕期间将犯罪嫌疑人暂时予以羁押就显得十分必要。这样一来，能担此重任的强制措施非拘留莫属。同时，这也解释了为什么拘留的上限是37日而非30日。

不仅如此，2012年修订的刑事诉讼法第69条以及75条规定，公安机关可以在“转化逮捕”中适用先行拘留。对于“转化逮捕”中适用先行拘留的问题，全国人大法工委给出的解释是，考虑到审查逮捕程序本身具有复杂性且审查需要耗费一定的时间，可能导致不同程度的拖延。先行拘留的目的在于避免出现程序衔接上的“真空”，防止犯罪嫌疑人在取保候审、监视居住期间实施新的犯罪或实施妨碍诉讼的行为。该解释进一步表明拘留亦是一种为应对审批手续复杂的逮捕而适用的常态化诉讼保全措施，“拘留前置”名副其实。

（三）逮捕程序人权保障功能的式微

从应然层面来看，我国检察机关掌控的审查逮捕程序属羁押决定程序，其与国外的保释审查程序相对应。可在实践中，由于逮捕要件的严苛，羁押决定实则由刑事拘留程序作出，检察机关批准逮捕不过是在是否继续羁押问题上发挥作用。拘留业已带来了羁押的后果，案件流转至审查逮捕程序，这是变更强制措施的关键节点，被追诉人自然无比希冀能够解除羁押，也即希望检察机关能严把逮捕的关口，审慎地作出是否批准逮捕的决定。

但在我国的刑事司法体制中，审查逮捕还是侦查控制手段，承担着侦查监督职责，羁押决定并非审查逮捕程序唯一的诉讼功能。长期以来，审查逮捕的侦查控制功能严重挤压羁押决定功能的生存空间，审查逮捕程序的人权保障作用被弱化。具体来说，作为羁押判断依据的社会危险性要件长期从属于证据要件和刑罚要件甚至有意被检察机关忽视；加之羁押诉讼的传统和检察机关对羁押诉讼保障功能的依赖，被追诉人只需满足证据要件和刑罚要件即大概率会被逮捕，“够罪即捕”，再度面临长达数月的捕后羁押。遇及监督不到位时，还容易诱发超期羁押的问题，严重侵害被追诉人的人权。法院判刑的“实报实销”在技术层面或许合法，但其出发点并非在于维护被追诉人的权利。

流水线式的诉讼构造和检警的高度分离造就了侦查程序的分段运作，以审查逮捕程序为界，捕前侦查（拘留）由公安机关掌控，捕后侦查则为检察机关主导。捕后侦查期间检察机关的主要任务是在捕前侦查获得的证据材料基础上，从提起公诉角度进一步完善和严密指控证据链条。《人民检察院刑事诉讼规则》第257条规定，对于批准逮捕后要求公安机关继续侦查的案件，检察机关应当制作继续侦查提纲，“写明需要继续侦查事项、理由、侦查方向、需补充收集的证据及其证明作用等”，送交公安机关执行。严格意义上来讲，捕后侦查才是法定侦查阶段（《刑事诉讼法》所承认的侦查羁押即指捕后羁押），因此能够适用羁押必要性审查。至于拘留，虽然拘留已然带来了事实上的羁押，然而，由于立法和实践“脱节”，拘留在应然层面仍以“紧急情况下的人身控制手段”的法律定位自居而不适用羁押必要性审查。

退一步说，尽管羁押必要性审查制度赋予了被追诉人在被决定逮捕后寻求人身自由救济的权利。但就制度设计上来看，捕后侦查阶段与检察机关履行追诉职能存在明显利益关联，检察机关做了“自己案件的法官”，这使得检察机关欠缺中立性，其作为羁押必要性审查主体的公正性及正当性存疑。这亦是羁押必要性审查制度面临的一大困境。再者，公安机关能通过拘留使被追诉人持续处于羁押状态以随时传讯被追诉人，并从根本上杜绝被追诉人脱离控制和逃避侦查的可能，保证侦查活动的顺利进行。检察机关也有类似的需求，但又受羁押必要性审查机制约束，这与公安机关侦查的“待遇”不平衡。在多种复杂因素的共同作用下，羁押必要性审查的权利救济功能难以发挥。

此外，若进行严格的社会危险性审查，我国捕后羁押的必要性实严重存疑。在域外多数国家，作为到案措施的逮捕拘束犯罪嫌疑人的时间极为有限，通常为2至3天。在这短暂的期限内，侦查人员搜集到的证据尚难以达到全面、充分的标准。因此，羁押审查较依赖于法官个人抽象的判断。法官进行羁押审查时除审查已有的证据外还会综合考虑（犯罪嫌疑人）前科案底、所涉罪行、有无固定居所、是否为共同犯罪等因素。而在我国，审查逮捕的标准比照定罪判决标准，故既然犯罪事实基本查明，证据也基本达到了充分和全面的要求。那么，这时被追诉人是否有社会危险性而需要予以羁押也已显而易见。最高检和公安部出台的《羁押必要性审查、评估工作规定》第16条以及《人民检察院刑事诉讼规则》第579条均规定，在“案件事实基本查清，证据已经收集固定，符合取保候审或者监视居住条件的”情况下，检察机关应当建议办案机关解除羁押。但尽管如此，我国的诉前羁押率仍长期居高不下。

捕诉一体改革后，审查逮捕运作机制因决策主体的变化而被大幅改动。有批评者担忧此举可能导致“逮捕绑架公诉”，在降低诉前羁押率上的作用有限；支持者则主张，捕诉一体会带来“公诉指导逮捕”的效果，即承办检察官审查逮捕时认为案件被追诉人大概率会被判缓刑或符合不起诉条件时就可以不予逮捕，客观上有利于降低诉前羁押率，现实似乎确实如此。但另一方面，仔细斟酌支持者的观点就会发现，这实际上是变相承认并强化审查逮捕架空审判的“预判”作用，突出审查逮捕的追诉职能，羁押决定则依旧从属于对定罪标准的判断。诉前羁押率的下降很大程度上是被追诉人罪行“不够”公诉和判处实刑的结果，而非被追诉人社会危险性程度如何。

值得注意的是，当我国还在强调对轻罪被追诉人应当慎用逮捕时，在德国，“轻罪不捕”则早已为法律所认可。德国刑事诉讼法典第113条规定，当（被指控人涉及的）犯罪最多能被判处6个月监禁或处以180日的日额罚金时，（一般）不得基于妨害证据之虞命令其待审羁押。在上述案件中，可以基于逃亡之虞命令待审羁押的条件只能是被指控人：1.先前已经逃避过追诉或已经进行了逃亡准备；2.在本法的地域效力范围内没有永久住所或没有居所；3.不能表明自己的身份。

在我国审查逮捕程序人权保障作用不断弱化的趋势下，各种“直诉”机制纷纷出现和发展，包括取保直诉、监居直诉以及刑拘直诉。实践中运用得最多的属取保直诉。直诉机制均不再经审查逮捕程序，其中，取保直诉和监居直诉在拘留结束后公安机关必须对被追诉人变更更为轻缓的强制措施，不得继续予以羁押，也就是直接避免了被继续羁押的可能。即使被追诉人仍背负着未决诉讼，但至少人身自由权有了一定的保障。在刑拘直诉机制中，虽然羁押“一竿子插到底”，诉讼全过程不会变更强制措施，但优势在于诉讼期限基本能够预期。可见，由于羁押被合法“规避”或期限十分短暂，直诉机制均不同程度地有利于被追诉人。相较于传统的捕后羁押移送审查起诉模式，直诉机制可谓“仁慈”。有利于人权保障反而成了直诉机制实践的“正当性理据”。

三、刑拘直诉的问题及风险

（一）诱发非法羁押和常态羁押

有学者指出，在法律上，延长拘留期限必须以“需要逮捕”为前提，当逮捕这一法定前提被省去时，侦查机关实施拘留和延长拘留期限的理由已然不存在。这是刑拘直诉正当性面临的一大“硬伤”。是故，若强行适用刑拘直诉，则明显有“非法羁押”之嫌疑。加之延长拘留期限的决定由侦查机关作出，审批程序“黑箱化”，具有不透明性，缺乏外部监督约束，进一步加剧了公众对被追诉人人权的担忧。上述担忧并非没有道理。在一适用刑拘直诉的案件中，对被追诉人拘留竟达到了78日，远超刑事拘留的法定最高上限。

出于及时打击和制止犯罪，维护公共安全秩序的考虑，对公民权利损害程度较小的临时性抓捕到案措施可以部分或全部交由警察实施，法院得在事后进行监督和审查。但羁押不具有紧迫性且给公民权利带来的侵害最为严重，因此，宪法对羁押实施最为严格的控制，羁押属绝对的法官保留事项。美国宪法第六修正案和第八修正案保障被告人享有迅速审判权和合理保释权。任何对人身自由的限制都必须经过法官的司法审查。德国《基本法》第104条规定，只有法官才能决定对人身自由的剥夺。任何人被拘捕后必须在规定时间（通常是48小时）立即提交法官，由法官决定是否继续羁押。德国刑事诉讼法典第112、114条规定，待审羁押命令由法官作出。台湾地区“刑事诉讼法”第101条规定，羁押必须由法院（法官）裁定，检察官仅有权声请羁押，不能决定。在我国，侦查阶段的羁押决定权由检察机关行使，非经检察机关事先授权，侦查机关不得逮捕（羁押）任何人。

我国畸高的诉前羁押率早已成了刑事司法贯彻宪法人权保障要求的一大障碍，伴随着少捕慎押慎诉和宽严相济刑事政策的落实，诉前羁押率得到一定的控制，取保候审等羁押替代性措施适用率提升，这是很好的开始。而刑拘直诉无疑是变相的“一押到底”，被追诉人将在拘留羁押状态下经历侦查、起诉和审判，实际上剥夺了被追诉人获得取保候审的权利和机会。

通过对美国轻罪司法系统的观察和研究，马尔科姆·M·菲利提出了“程序即是惩罚”的著名论断。具体而言，他发现轻罪案件审前程序中的时间成本、经济负担、社会污名化等因素对被追诉人造成的实际损害往往超过最终判决的刑罚所带来的影响。为应对诉讼而长时间的请假甚至失业、支付律师报酬、缴纳保释金以及其他诉讼费用、背负着犯罪嫌疑人的标签等，皆构成了对被追诉人权益的实质性惩罚。亦有观点指出，一旦审前程序启动，被追诉人的人身自由、地位、名誉甚至财产都将受到极为负面且程度相当严重的影响，这样一来，刑事诉讼惩罚的目的就已经部分地达到。

不可否认，刑拘直诉的效率优势在当下轻罪快速处理机制中乃是独一无二的，其确实契合了大部分被追诉人获得快速审判的强烈需求，有利于他们及时从繁杂和冗长的诉讼程序解脱出来。然而，试问羁押的目的为何？一为预防，即防止犯罪嫌疑人再犯罪或自残、自杀；二是保障，即在事实尚未厘清时避免犯罪嫌疑人转移、隐匿、销毁证据，与同案犯或证人串供、串谋对抗侦查以及审判前妨碍证人作证。刑拘直诉应用于事实清楚，证据确实和充分的可能判处法定刑三年以下刑罚且犯罪嫌疑人自愿认罪认罚，同意适用刑拘直诉的轻罪微罪案件。严格来讲，这类案件的犯罪嫌疑人大都不符合“应当或必须予以羁押”的条件，一律予以羁押与认罪认罚从宽“程序从宽”精神和“慎押”的要求相悖。对公民权利来说，羁押是“不得已的恶”，只有“采取取保候审措施不至于发生社会危险性”，即采取羁押替代性措施仍不能达到诉讼保障要求时，羁押才应当被考虑适用，如此才符合宪法比例原则。换言之，这不是诉讼期限长短的问题，而是权利是否能得到法律保障和救济的问题。人身自由权是公民最为重要的宪法权利之一。刑拘直诉的简单和便捷不能成为其剥夺犯罪嫌疑人人身自由权的理由和借口，以剥夺被追诉人获得人身自由的保释权利为代价实现诉讼效率价值的做法不具有合理性及正当性。我国刑事羁押诉讼的传统根深蒂固，非羁押诉讼模式的推行本身就任重而道远。轻罪治理的背景给了取保候审这类非羁押措施扩大适用范围的契机，轻微犯罪案件的嫌疑人若确无社会危险性，原则上应当优先适用取保候审。

从司法机关的角度去思考，司法机关偏好羁押的一个重要原因其实还是担忧犯罪嫌疑人脱离自身控制的范围可能带来不利的后果。一旦被保释的犯罪嫌疑人在取保候审期间作出妨碍诉讼或危害社会的行为，作出取保候审决定的司法机关首当其冲会遭到来自公众的指责和声讨。特别是刑拘直诉“时间紧，任务重”，办案期限内绝不可再“节外生枝”，执意适用羁押或属无奈之举。公正与效率价值相互依存和交织，若没有公正，效率将无任何意义。无论怎么解释和辩白，在推进非羁押诉讼这个大方向上，刑拘直诉俨然都是一种“退步”。

（二）削弱侦查监督

侦查是公诉的基础和延伸，控制侦查是检察官行使公诉权，依法、有效追诉犯罪的必然要求。在我国，审查逮捕程序除羁押审查功能外还承担侦查控制和监督的职责。通过审查逮捕，检察机关既参与和引导侦查，同时又制约侦查权，对侦查活动的合法性进行监督。亦即，对检察机关来说，审查逮捕是一个极为关键的程序节点，这关乎检察机关法律监督职能和侦查监督职责的履行。

而在刑拘直诉案件中，检察机关又不得不承认审查逮捕的缺位。审查逮捕是检察机关实施侦查合法性监督的重要手段，但问题在于，检察机关对此缺乏自主权，启动作为侦查监督手段的审查逮捕程序的权力在侦查机关手中。

一方面，《刑事诉讼法》规定刑事案件逮捕请求由公安机关提出，公安机关认为有需要时应当提请检察机关审查批准，即公安机关享有提请批捕的自由裁量权。在拘留措施尚未“异化”时，公安机关只能短暂限制犯罪嫌疑人的人身自由，欲继续羁押犯罪嫌疑人只能及时提请批捕。而在拘留逐渐“逮捕化”之后，公安机关不必再借助逮捕也能较长时间地羁押犯罪嫌疑人以满足侦查的需要。

另一方面，由于审查逮捕程序的“实体化”，批准逮捕意味着犯罪嫌疑人极大可能会被定罪科刑，不批准逮捕则预示着犯罪嫌疑人可能会获得从宽处理，如被判处非徒刑的拘役、缓刑、免予刑事处罚甚至不起诉。若是审查认为无追诉必要的，不批准逮捕后公安机关得撤销案件，终止诉讼程序。基于此，公安机关特别关注逮捕请求是否能获得批准，批准逮捕率亦成为公安机关内部一项重要的考核指标。《刑事诉讼法》使用“（公安机关）提请批准逮捕”这样的表述，说明公安机关的目的当然是“批准”逮捕，公安机关寻求的是肯定而非否定的结果。

随着“少捕慎押慎诉”等刑事政策对逮捕率的控制愈加严格，尤其是社会危险性要件的审查判断不断细化，其目的即在于避免“构罪即捕”。确保事实清楚，证据确实、充分后，若犯罪嫌疑人自愿认罪认罚，并积极主动配合调查，赔偿损失，与被害人取得和解，修复因犯罪损害的社会关系，那其社会危险性显然不大，自不应当予以羁押。认罪认罚从宽制度入法后，两高三部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第20条规定，犯罪嫌疑人自愿认罪认罚，公安机关认为其罪行较轻、没有社会危险性的，应当不再提请检察机关审查批准逮捕。对于公安机关提请批准逮捕的犯罪嫌疑人，检察机关经审查认为没有社会危险性而不需要逮捕的，则应当作出不批准逮捕的决定。在此情况下，比起提请批准逮捕后检察机关作出不予批捕所带来的“否定性评价”，公安机关或更倾向于不提请批捕而直接移送起诉。正如学者指出的那样，刑拘直诉的适用使轻罪微罪案件避免了被检察机关做出不批捕决定的情况，进而有助于侦查人员摆脱不利考核指标的束缚。 而对检察机关来说，公安机关不提请批捕将造成侦查监督的“盲区”，削弱公诉权对侦查权的制约。

当然，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第288条的授权，对于应当提请批准逮捕但公安机关不提请批准逮捕的案件，检察机关有权经审查后直接作出逮捕决定并送交公安机关执行。但该条款在实践中基本处于闲置状态，甚至存在违法之虞。并且，早前已有学者强调，审查逮捕权的本质是中立的司法裁决权，审查逮捕权成为检察机关侦查监督手段是令其承担了追诉职能，这导致了审查逮捕功能的“异化”，应当予以纠正。 

诚然，由于直诉机制中公安机关均不再向检察机关提请批捕，审查逮捕阶段的侦查监督皆不免会遭到弱化。但对于取保直诉和监居直诉案件，检察机关仍可以通过完整的审查起诉程序履行监督职责。刑拘直诉案件则不同，刑拘直诉机制极为短暂的办案时间和无比紧凑的程序衔接实际上使检察机关难以对案件进行全面、实质和详细的审查，特别是遇及事实不清，证据存疑等需要进一步花时间取证、调查与核实的情形，检察机关往往有心无力。考虑到刑拘直诉案件中公安机关享有较大的主导权，部分检察机关可能不希望因此驳公安机关的“面子”而选择予以妥协。况且，审查起诉阶段的侦查监督仍属于事后监督手段。认罪认罚、情节轻微和事实并不复杂或许可以作为简化诉讼程序的考量依据，但绝不能成为监督机制放松甚至缺位的理由。最高检在检例第216号“付某盗窃侦查活动监督案”中明确指出，检察机关办理案件必须严格履行监督审查职责，哪怕犯罪嫌疑人认罪认罚的轻微刑事案件亦是如此。

基于公诉指挥侦查（侦控合一）和司法令状原则，域外各国普遍对侦查权实行以检察机关为主体的行政控制和以法院为主体的司法控制二元控制体系。其中，表现为令状授权程序的司法控制是一种“点”的控制，即法院只能通过诉讼化的令状授权程序这一节点实现对侦查权的控制。但对于侦查措施具体执行的过程、细节及有无违法之处，法院则难以进行有效的监督。检察机关的运作具有机动性和灵活性，能够具体监督侦查行为的主体自然非检察机关莫属。因此，检察机关对侦查权的控制乃是一种“线”或“面”的控制。虽然遇及违法侦查行为时被追诉人之辩护人或亲属依法有权向法院寻求救济，但这需要耗费一定的时间和程序成本，难以保障救济的及时性。在以检察机关为法定侦查主体的国家，检察机关合法垄断向法院申请令状的权力，警察欲采取逮捕、搜查、扣押等强制处分必然要经过检察官，受检察官监督。法院和检察机关彼此分工，互为补充，将“点”、“线”、“面”结合，织起了一张控制侦查权的细密的制度性网络。

就我国的制度设计而言，诉前阶段控制和监督侦查权的职责全部归属于检察机关。与此同时，根据公检法进行刑事诉讼应当“分工负责”的法定原则，我国实行侦查程序和公诉程序的分离，检察机关对于侦查机关不享有一般性的指挥权和领导权。检察机关对侦查活动的监督不是同步、动态、即时性的，而是依赖于审查逮捕、审查起诉等固定的程序节点并通过审阅侦查卷宗、审查录音录像材料、讯问犯罪嫌疑人、要求侦查人员解释和说明等相对程式化的手段加以实现。如此虽使得检察官类似法官那样更具司法化和中立性，符合我国宪法对检察机关法律监督者的定位。但同时，检察官并不是“坐着的法官”，固定性、被动性和事后性严重着制约检察机关侦查监督的质效。因此，刑拘直诉无疑是削弱了检察机关对侦查活动的法律监督，同时也给检察机关和侦查监督机制“敲响警钟”。

（三）强化“侦查中心”局面

认罪认罚从宽制度理论上适用于侦查、起诉和审判全过程，但审判阶段认罪认罚从宽制度提升诉讼效率的作用有限。并且考虑到控辩协商机制元素的引入，认罪认罚从宽制度效用最大化的诉讼阶段还是审查起诉阶段。这表现在，对于符合法定条件的案件，被追诉人在审查起诉阶段经与检察官沟通协商后依法签署认罪认罚具结书，检察官通过提出具备“一般应当采纳”效力的书面量刑建议简化庭审程序和拘束法院的判决以达到程序提速的目标。

从形态上来看，由于检察机关在认罪认罚案件中占据明显的主导地位，法庭调查、质证、辩论被部分或甚至全面省略，庭审程序大幅从简，法院在定罪处罚上的自主权和话语权相对弱化，这使得认罪认罚从宽制度在审查起诉形成类似“检察中心主义”、“起诉中心主义”的构造。

与之类似，刑拘直诉则可以看作是侦查阶段实践认罪认罚从宽制度的具体表现。认罪认罚从宽制度本身并未突破原有刑事诉讼权力构造。能够在不经司法审查的情况下持续较长时间的刑事拘留为公安机关查明犯罪事实，保证证据的确实、充分提供了条件。实践中被追诉人的有罪供述通常在侦查阶段完成，这为后续程序推进中认罪认罚的适用奠定基础。案件经审查符合刑拘直诉要求的，在确认被追诉人认罪认罚自愿性以及同意适用刑拘直诉的真实性后，公安机关有权不再向检察机关提请审查逮捕并建议检察机关和法院通过刑拘直诉办理该案。亦即公安机关在法律许可的范围内对案件如何处置享有了更大的话语权和自由裁量权。同时，由于拘留及延长拘留的决定由公安机关作出，受拘留期限之约束，检察机关和法院不会有太多独立思考和判断的时间。作为案件事实及证据的核心载体，侦查案卷不仅可以省去直接言词的成本，有利于办案机关实现对案件的快速审查；并且进一步影响着检察机关和法院裁量权的行使，在无形中强化检察机关和法院对侦查案卷的依赖。如此的结果便是检察机关的审查起诉和法院的审理裁判往往皆被侦查程序牵制、裹挟而趋于形式化，二者“走过场”的色彩浓厚。

即使嗣后被追诉人行使反悔权，要求撤回认罪认罚承诺，并寻求法院进行全面、实质审查，但由于侦查讯问笔录和认罪认罚承诺融于一体，且讯问笔录又具备证据资格，这使得讯问笔录所记载的有罪供述仍能在诉讼程序中充当指控被追诉人有罪的证据甚至成为司法机关“惩罚”被追诉人反悔行为，加重对被追诉人处刑的依据。因为在司法机关眼中，被追诉人作出有罪答辩后又欲将其推翻是一种“认罪态度不好、不老实”的行为。换言之，本应当作为权利救济手段的反悔权不仅难以发挥其救济功能，反而可能给被追诉人的境遇带来更为不利影响。由此可以窥见，刑拘直诉案件的命运其实很大程度上决定于侦查程序。在刑拘直诉机制中，公安机关所掌控的侦查阶段才是诉讼程序的核心。

不仅如此，刑拘直诉的“侦查主导”和“侦查中心”不局限于形式，其实质亦同。诉讼效率的提升主要通过程序简化和程序分流加以实现。对于审查起诉阶段被追诉人认罪认罚的情形，检察机关综合法律规定和案件情况，既可以决定起诉，通过提出量刑建议简化庭审程序；也可以作出不起诉决定，直接终结诉讼程序。

但刑拘直诉只有前者可选。前文提到，刑拘直诉诞生于刑事速裁程序试点期间，是在速裁程序简化庭审程序基础上推动诉讼全过程简化的一种机制。这就意味着刑拘直诉案件的出罪途径必然是审判程序。结合我国一直以来无比低迷的无罪率，案件进入审判程序后被追诉人获得有罪判决几乎“板上钉钉”，最好的结果也无非是定罪免刑。理论上，刑拘直诉当然没有限制和排除不起诉决定。但如果检察机关在刑拘直诉案件中作出不起诉处分，刑拘直诉所谓“把侦查、起诉和审判压缩在拘留期限内”的优势和特点或难以成立。

事实上，在侦查阶段，认罪认罚从宽制度的案件分流和从宽处罚功能一直未能充分发挥，效果明显不及审查起诉阶段。在域外国家如美国、英国和法国，警察享有一定的从宽处置权。警察撤销案件（指控）或中止程序的做法构成审前转处体系的一部分，在侦查阶段实现了程序分流，有利于节约诉讼资源，化解社会矛盾。在我国，虽然实践中对于被害人同嫌疑人达成刑事和解的轻微刑事案件，公安机关予以撤销案件处分的做法已相当普遍，但在规范层面，为防范侦查权的滥用，法律对撤销案件的控制依旧十分严苛，严重阻碍了侦查阶段程序分流作用的发挥，与认罪认罚从宽制度的初衷相悖。

刑拘直诉机制拓宽了公安机关的权力，却又“浅尝辄止”，以至于造成“放权，但放得不够彻底”的窘境。公安机关认罪认罚撤案自由裁量权的不足未能有效发挥侦查程序的案件分流功能，案件仍将流转至审判程序。结合前文所述，刑拘直诉机制中公诉权和审判权对侦查权的制约作用极为有限，实际上等同于是降低了入罪的程序门槛。一方面，轻微刑事案件自由裁量权的空间相当广，定性和定量上均存在斟酌以及权衡的可能。但刑拘直诉可能导致本可以作撤销或不起诉处理即无罪化处理的案件被送入审判程序而获有罪结果，这对被追诉人来说是相当不利和不公平的。另一方面，由于认罪认罚案件的快速推进，刑拘直诉导致实体错误（如因对证据证明标准把握过于宽松导致的事实认定偏差）和程序违法（如自愿性保障不足）的概率也大大提升，同样对被追诉人不利。

笔者认为，侦查阶段欲贯彻认罪认罚从宽制度，公安机关权力的扩张是必要且必然的。如果公安机关基于嫌疑人认罪认罚，同被害人达成和解而决定撤销案件的权力能够得到充分、有效地行使，那认罪认罚从宽制度下的“侦查中心”未必是有害的。但很遗憾，现实并非如此。故对于上述“侦查中心”局面，我们仍必须警惕。

四、刑拘直诉的评价与未来

对于刑拘直诉，理论学者们的态度和观点并不统一，支持论和反对论两大阵营对立激烈，呈现两极分化的趋势。刑拘直诉的弊端是显而易见的，反对论者认为，刑拘直诉背离了刑事拘留措施的应然法律定位，正当性存疑。况且实务中拘留的“异化”本就亟待纠正，刑拘直诉却加以利用，更是错上加错。支持论者则侧重于刑拘直诉的应用价值，认为刑拘直诉具有可行性，在及时打击犯罪，优化司法资源配置，避免刑期倒挂等方面的作用显著，值得进一步探索和推广。对于刑拘直诉在合法性上的“硬伤”——无逮捕前提下的拘留期限延长问题，支持论者的态度较为务实，强调问题导向，其向现实作出一定的妥协和让步，即承认拘留具有羁押属性的实际。支持论者未必不知晓其中的利弊，只不过囿于现实，他们别无选择。并且，有支持论者主张对《刑事诉讼法》中“特殊情况下提请审查批准的时间可以延长一日至四日”的“特殊情况”加以解释，明晰延长拘留期限的具体条件。

除此之外，还有支持论者指出，在目前的轻罪快速处理机制中，刑拘直诉具有其他机制无可比拟的优势。一般意义上简化诉讼程序的做法，如一站式办理模式和集约化处置模式仍以完整的诉讼程序为基础，同时，诉讼程序能简化到何种程度，案件办理期限如何，办案人员心里也没有底。刑拘直诉的优势则是突破性的。刑拘直诉最大的不同在于打破了我国刑事诉讼程序传统“流水线作业”式的构造，侦查、审查起诉与审判程序实现合并及重叠，这带来了诉讼程序近乎极致的简化。再者，一站式办理模式和集约化处置模式没有严格的时限要求，办案机关只能各自评估程序所需的大致时间，将三个诉讼机关给出的时限进行简单相加得出最终耗时，这可能还不考虑到不可抗拒的意外或突发情况。在刑拘直诉案件中，办案期限与羁押期限基本重合，办案时限明确，所有诉讼程序必须在规定的时限内完成，办案机关只能在给定的时间范围内对程序耗时进行分配，给了被追诉人心理上的预期。从某种程度上来说，这也表明我国的诉讼拖延问题客观存在且不容忽视。

官方层面，最高司法机关皆不同程度地表达了对刑拘直诉的认可和肯定。在一些地区，如北京、山东、浙江，有关部门还专门就刑拘直诉适用出台了规范性文件和指导意见，对刑拘直诉的具体运作及程序衔接等问题做出了较为细致的规定，相关实践案例亦不时见诸报端。

刑拘直诉取消抑或保留，在理论争辩之外，还应具体考察其实际运作的情况。有权威媒体、最高司法机关的“背书”以及来自实务人员的认可，我们可能会想当然地认为刑拘直诉获得了广泛的实践且成果斐然，然实际并非如此。有学者对某省刑拘直诉的适用情况进行了实证研究。该省不仅率先出台了《关于适用刑拘直诉机制办理刑事案件的若干意见》作为实践支撑，同时，该省办理的刑拘直诉案件的数量也居于全国前列，是较为理想的考察样本。实证研究结果表明，该省自2020年7月出台《刑拘直诉适用意见》后，在全省符合速裁程序要求的案件中，采取刑拘直诉办理的仅占0.12%。地域分布上，仅部分市（包括下辖的县、区）有适用刑拘直诉的案例且基本都是个位数，在属地一审公诉案件数量中所占的比重只有1%-2%左右。不难看出，该省刑拘直诉的适用率其实长期处于低位运行甚至“闲置”状态。换言之，刑拘直诉的应用情况并非公众想象的那样“乐观”，理论和实践存在明显的落差。

对于上述研究结果，学者认为，除合法性缺陷和与“少捕慎押”政策抵牾外，刑拘直诉适用率低迷的原因还包括程序成本过高。考虑到刑拘直诉案件的办案期限极短，程序之间的衔接必须十分紧凑。公安机关往往需要因此提前与检察机关、法院、看守所甚至医院沟通和商议，制定预案，强化配合协作，为保障诉讼程序顺利、高效推进进行足够和充分的准备。并且，作为诉讼期限的7日非指7个工作日，必要时办案机关还得在周末加班以保证尽快结案。在办案质量和审批程序不减的情况下压缩办案时间，办案机关也承受着较大的压力。审视刑拘直诉的运作，公检法机关非常规、非制度性地在短时间内跨部门调动和集中资源以应对或完成某一任务的做法在形态和逻辑上带有浓厚的“运动式治理”色彩。在大多数基层司法资源相对紧张且分配不均的情况下，刑拘直诉要求办案资源的集中化可能进一步加剧这种困境，因而难以持续。甚至办理刑拘直诉案件所耗费的司法资源和成本不比普通程序案件要低。刑拘直诉在促进司法资源实现高效配置上的作用是存疑的。有实务人员撰文指出，其所在的省叫停刑拘直诉的直接原因是刑拘直诉导致诉前羁押率畸高。在该省检察机关出台的《刑事案件质量主要评价指标》中，诉前羁押率是重要的一项评价指标。刑拘直诉会影响诉前羁押率的计算。如此一来，刑拘直诉适用率在低位徘徊也就不难理解。

不可否认，作为认罪认罚从宽制度配套措施及我国轻罪治理模式探索的重要成果，刑拘直诉在缓解案件积压之弊，贯彻宽严相济司法政策方面发挥了重要作用。然而，刑事诉讼活动围绕着被追诉人展开，没有被追诉人，刑事诉讼便不存在。客观上来说，刑事诉讼程序无论繁简，被追诉人的境遇无一不遵循“到案-诉前羁押/保释-起诉-审判”的基本流程。若按《刑事诉讼法》的规定，审查逮捕是羁押决定程序，刑拘直诉省略审查逮捕程序理论上不能成立。取保直诉和监居直诉机制虽然也不经审查逮捕程序，但二者必须在原“审查逮捕”节点对被追诉人变更强制措施。现实却恰给了刑拘直诉以明证。刑拘直诉依旧构成了“完整”的诉讼程序。只是不同于《刑事诉讼法》所规定的“明线”：“拘留（到案）-逮捕（羁押/保释）-起诉-审判”；刑拘直诉将诉讼程序的“暗线”：“留置盘问（到案）-拘留（羁押）/取保候审-起诉-审判”从幕后推向台前。严格来说，这其实是公开的秘密。

可见，刑拘直诉本质上是拘留、逮捕强制措施定位和功能“异化”的结果。也正是因此，在脱离《刑事诉讼法》规制框架的情况下，刑拘直诉中非法羁押乃至超期羁押等问题的发生其实基本可以预见。诚然，我国刑事司法制度存在一定的不合理之处，《刑事诉讼法》的书面规定和实际实施存在一定的脱节，亟待纠正和完善，这使得刑事司法未能很好地适应轻罪司法和效率司法的要求，以至于催生了刑拘直诉这样“反传统”的制度果实。就短期而言，刑拘直诉或可以解“燃眉之急”；但从长远角度出发，刑拘直诉是难以持续的。对于拘留、逮捕措施的“异化”，我们应当加以纠正而非予以放任。在未来的改革中，拘留、逮捕和羁押应当回到原本属于它们的位置中去。首先，逮捕标准应当降低，其应作为令状抓捕手段，拘留则回归“紧急情况下临时拘束人身自由的强制措施”之定位。与此同时，实行逮捕（强制到案）和羁押的分离，设置专门并且独立的羁押审查程序，严格规范和控制羁押的适用，改变羁押诉讼的传统，坚决摒弃以押代侦的做法。

五、余论

最后，刑拘直诉机制下被追诉人的权利保障问题一直为学者们所重视。能否实现人权保障和公平正义的统一是衡量一项司法制度价值的重要标准。学者普遍关注程序简化可能对被追诉人权利产生的负面影响。由于诉讼程序被压缩和简化，这导致一方面，被追诉人难有充足的时间委托律师并及时与律师会见以获取法律帮助，其律师帮助权无法得到充分保障。与此同时，程序的提速在一定程度上限制了被追诉人行使辩护权的空间，影响辩护权行使的质量和效果。另一方面，由于诉讼程序的主导权在司法机关手中，被追诉人又处于弱势地位，其认罪认罚自愿性保障缺失，申辩权和程序选择权存在被忽视的风险。 

上述担忧不无道理，但同时，这一问题又是共性的。要求每个刑事案件都获得均等资源对待的想法过于理想化、不具有现实性，随着刑事案件分层和分类的精细化，不同刑事案件司法资源投入的差异化是大势所趋。基于此，以刑事速裁程序和刑事协商机制为代表的案件快速处理体系逐步建立和完善，刑拘直诉不过是该体系中的一部分。相应地，在诉讼程序简化的背景下，如何平衡诉讼效率和人权保障是一个普遍性的难题。须知权利保障和司法效率、案件质量和司法效率实难以兼得。

在刑事诉讼中，由于控辩双方的地位天然不平等，为保障双方进行平等、理性的诉讼对抗，法律赋予处于弱势地位的被追诉方以一系列的诉讼权利，诉讼权利即是被追诉人防御、对抗强大的控诉权的武器和工具。而从权利的特性出发，在确保权利主体出于明智且自愿的前提下，诉讼权利可以被放弃行使。在速裁程序和简易程序中，被追诉人选择认罪认罚，客观上就等同于放弃了法律所赋予他的部分诉讼权利，如获得无罪宣告的权利、对质权、异议权。这是简化诉讼程序、提升诉讼效率所付出的代价。

为在权利保障原则与诉讼效率追求之间取得平衡，适用速裁程序、认罪认罚从宽应当不厌其烦地强调，一、适用对象必须是事实清楚，证据确实、充分的轻微刑事案件。现阶段该适用对象不宜扩大；二、明确被追诉人的同意是适用速裁程序的前提，因此必须尊重和维护被追诉人的程序选择权、知情权，被追诉人获得律师帮助的权利不得被忽视乃至不当剥夺，切实保障被追诉人认罪认罚和程序选择的自愿性、明智性。从某种意义上来说，被追诉人认罪的“自愿性”乃是速裁程序和认罪认罚从宽制度的“生命线”。考虑到我国法制建设尚不完善，法律在被追诉人权利保障的力度上相对不足，学者们对此予以特别关注完全在情理之中。

来源：蓟门一体化刑事法论坛

作者：吴宇，广西外国语学院东盟法商学院