尚权案例SHANGQUAN CASE

张晓凯

北京尚权律师事务所合伙人

一、基本案情和诉讼进程

2011年至2021年期间，某能源企业先后两任矿长在未办理林草用地手续的情况下，由矿长以企业的名义与生产矿井所在地周边村集体签订了占用土地排放矸石协议，用于生产开采期间排放矸石。

经聘请第三方鉴定中心测绘鉴定：该能源企业排矸占用土地共计458亩，其中天然牧草地244亩，灌木林地131亩，宜林地51亩，旱地32亩。经鉴定排矸场范围内原有植被遭严重毁坏。

案发后，经聘请第三方鉴定公司鉴定：在案涉农用地范围内植被恢复面积458亩，已经全部恢复。

本案由公安机关于2024年3月22日立案侦查，同日对该能源企业两任矿长采取强制措施，并于2025年1月16日以该能源企业、两任矿长涉嫌非法占用农用地罪向检察机关移送审查起诉，检察机关在审查起诉期间先后两次退回补充侦查。

二、辩方观点

第一，被告单位对于排矸场所占用土地地类认识存在错误。案涉土地系租用村集体土地，排矸场选址系案涉土地所有权人选定用以向被告单位出租，租地协议上对土地地类未明确表述，直接记载为荒地。村集体作为土地所有权人在未确认所出租的土地地类的情况下，径行供地。被告单位以及责任人出于对供地方的合理信赖，确无法对案涉土地的地类现状有认识，不应当对占用案涉土地行为所形成的后果承担责任。

第二，被告单位以及责任人无法通过辨认地表植被来确认排矸场范围内土地地类。在案证据包括遥感影像图证实案涉土地在此前曾因他人私挖盗采地表爆破、地下开采所致地表塌陷以及气候干旱原因，地表上的林草植被分布极为稀疏，被告单位以及责任人也无途径获悉国土资源地类调查数据进行套图比对，据此不能强加给被告单位以及责任人更为严苛的注意义务。

第三，在案鉴定不足以认定案涉土地范围内的耕地（旱地）被严重毁坏。被告单位在土地上排矸后当年及时覆土恢复植被，最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条第二项，以及最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》都明确：耕地毁坏的认定标准为种植条件严重毁坏或者严重污染。耕地的严重毁坏判断标准显然有别于林草地毁坏的认定标准，不能仅凭地表植被破坏来做判断认定。

第四，在案鉴定意见不足以认定案涉土地范围内的林地被严重毁坏。《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条第三项：在林地上排放污染物、堆放废弃物或者进行非林业生产、建设，造成林地被严重污染或者原有植被、林业生产条件被严重破坏的。在此，需要厘清“原有植被”和“林业生产条件”被严重破坏之间是或者关系还是兼具关系。从文义上看，司法解释此处表述“原有植被”和“林业生产条件”之间使用的是顿号，而与前面的“造成林地被严重污染”之间是使用的是“或者”，这种不同的表述方式，可以表明植被和林业生产条件兼具结合才是一种特定的林地被毁坏情形，与之前“严重污染”之间形成并列择一的或者关系。在案鉴定意见只记载林地上原有植被严重毁坏，但没有提及林业生产条件被严重破坏。

第五，如果行为人出于更新植被、保护生态的目的破坏了原有植被后补种了新植被，未造成生态环境恶化的，则不应作为犯罪处理。本案当中，被告单位与村集体在对排矸场选址时，考虑案涉土地植被因地表塌陷或者他人人为已造成局部破坏，且原始地貌为深沟，进行生态恢复时首先需要对深沟填平后覆土方能恢复植被。如此，被告单位填埋一部分后随即恢复植被，而后再填埋下一部分。被告单位实施案涉行为主观包含生态恢复的目的。

第六，刑事立案之前已然刑事处罚且处罚执行到位面积不应再行追究刑事责任。司法解释均已经明确对于此前违法用地行为，只有未经处理的，才应当累计计算的情况下，对于行政机关已经行政处罚过的行为，不可再追究刑事责任，否则将与前述我国刑法中有关“未经处理的”才累计计算犯罪数额的规定相矛盾，有违立法本意。对该条解释，福建省人民检察院的周建山检察官做了进一步详细解释，并由最高人民检察院认可登载于检答网。周建山检察官认为：（3）行为人先前非法占用农用地已被行政处罚，但其没有履行或没有完全履行行政处罚决定，如只缴纳罚款而未恢复原状等，后续又非法占用农用地的，其前后占用的数量可以相加。（4）如果行为人先前的行政处罚决定已全部履行完毕，恢复了农用地的植被和种植条件，则按照司法解释规定的精神，与后续非法占用的数量不能累计。根据上述判定规则，案涉占地中已经被行政处罚，且已履行行政处罚决定的，均应核减，不再计入本次刑事追诉的农用地面积。

第七，宜林地不属于法定意义上的林地。在案鉴定意见显示，宜林地的概念为：经县级以上人民政府规划为林地的土地。包括宜林荒山荒地、宜林沙荒地、其他宜林地。但新修订的森林法已无宜林地概念。同时2017年《土地利用现状分类》以及2023年《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》对于林地的二级分类均没有“宜林地”概念。实际上，从宜林地概念可以得出，宜林地实际上是规划意义上的地类类型，而非现状地类。非法占用农用地对案涉土地的地类认定应当遵循现状认定，而非规划地类，故宜林地不应当作为非法占用农用地的犯罪对象。

三、案件结果

2025年6月3日，检察机关依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第一款规定，决定对被告单位不起诉。

四、案件总结

第一，精准界定地类属性，锚定犯罪对象边界。办案中需严格区分“现状地类”与“规划地类”，通过调取国土、林业部门地类数据，严格依照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》等规范性文件，结合实地勘察明确土地地类性质。《土地管理法》《森林法》及土地分类规则确立农用地以“现状利用属性”为认定基准，如本案“宜林地”因系规划地类非现状地类，故排除在犯罪对象之外，体现刑法对犯罪对象的法定性要求。

第二，分层把握毁坏要件，恪守构成要件符合性。针对耕地、林地分别援引不同毁坏认定规则：耕地需以“种植条件严重毁坏或严重污染”为标准，审查鉴定意见是否包含土壤耕作层、肥力等实质破坏要件；林地则需依据以“原有植被+林业生产条件严重破坏”的兼具性为标准，核查鉴定意见是否同时涵盖植被覆盖度与林业种植条件损毁维度。此举严格遵循不同地类在刑法构成要件上的差异性，避免单一要件入罪。

第三，挖掘主观修复意图，运用主客观相统一出罪。若行为人客观实施生态修复且效果可鉴，应重点论证其主观出于更新植被、保护生态的善意。法理上，刑法主客观相统一原则要求定罪需同时具备主观罪过与客观危害，若行为未造成生态恶化且主观无破坏故意，可阻却犯罪成立，契合刑法谦抑性精神。

第四，厘清行政刑事衔接，适用处罚折抵规则。全面梳理行政机关对涉案土地的处罚记录，若存在已履行完毕的行政处罚（如罚款缴纳、植被恢复验收），应依据“非法占用农用地行为‘未经处理的’才累计计算犯罪数额”的司法解释，主张该部分面积从刑事追诉范围核减。此为“一事不再罚”法理在刑行衔接中的体现，避免法律评价重复。