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尚权推荐丨孙道萃、王凯：论法律援助的资金保障——以中央专项彩票公益金法律援助项目为例
作者：尚权律所 时间：2021-05-11
一、资金保障是法律援助制度运行的基石
（一）法律援助的资金投入
法律援助制度是现代法治社会的一项基础性法律制度，在经历了一个“由律师自发为穷人提供法律服务的慈善活动”逐步演化为“国家为保障个人实现其合法权益的国家行为”的发展过程后，法律援助已经成为一项法治国家需承担的责任与义务。而法律援助的国家责任最主要，也最直接的体现方式便是对法律援助的资金投入。
毫不夸张地说，充足的经费投入是法律援助制度运行的基石。首先，一国法律援助经费保障的水平将直接影响其提供法律援助服务的范围。如果法律援助经费匮乏，国家往往会选择控制法律援助服务的提供范围，降低可获得法律援助服务的适格受援主体数量，这也与世界普遍国家的法律援助范围均是从先刑事、后民事，先重刑、后轻刑，先基础民生案件、后其他案件的扩大逻辑相一致。当然，如果一国法律援助经费充裕，其也可以为全部案件提供免费法律援助服务，实现法律援助的福利国家。其次，经费保障的水平会间接影响法律援助服务的质量。质量是法律援助的生命线，其影响因素包括援助律师水平、援助补贴高低、司法机关的配合等等，但长期以来，制约我国法律援助工作的开展，影响法律援助服务质量的重要原因就是援助律师的补贴较低，也就是国家的法律援助经费保障不足。根据全国统计数据，2018年，我国开展法律援助经费的案均经费为883.34元。根据国家统计局2019年5月14日公布的数据，2018年全国城镇非私营单位就业人员日平均工资为315.94元。同时，据统计，2018年内中国律师平均小时费率为2792元人民币，其中初级律师提供法律咨询服务的平均小时费率为1576元，高级律师为人民币2198元，高级合伙人为每小时3481元，管理合伙人则达到4054元。法律援助办案补贴和律师私人业务收入之间的悬殊差距直接导致了律师从事法律援助案件不积极、不热情，对案件敷衍了事，更有甚者自掏腰包，义务提供法律援助。因此，单方强调律师义务、职业伦理的重要性，却不从根本上解决经费补贴的问题，我国法律援助的质量也很难得到保障和提高。最后，由于缺乏资金所带来的法律援助范围过窄，质量不高的想象，最终会导致“公平正义”这一法律援助追求的终极目标的落空。1963年，美国联邦最高法院在吉迪恩案中作出了“在刑事案件中被告人获得律师的帮助是公平审判必需的基本权利”、“律师是必需品，而非奢侈品”等深刻影响了近现代来辩护权的重要话语，昭示了如果一个被告人是否获得律师取决于其财富的多少，那么审判从根本上是不公平的先进理念。故由于经费缺乏导致的法律援助范围过窄，那么一国内的司法体系也就仍逃脱不了这种不公正司法的宿命。同时，法律援助的质量较差，导致获得私人律师的案件涉诉人获得更好的案件结果，也就无从实现社会的公平正义。
（二）法律援助的资金分配
法律援助的资金保障并非一味地扩大法律援助经费投入，还需高效合理地利用资金，这就涉及到了法律援助资金的分配和使用。宏观层面上，国家和地方法律援助机构需合理分配资金，推动法律援助水平发展的均等化和可及化。以我国为例，法律援助的资金分配应当考虑到东西部、城乡法律援助水平的差异，来科学统筹分配资金，推动全国法律援助的均衡发展。微观层面上，各地法律援助机构需对资金的具体使用做出合理分配。例如根据不同案件类型、受援人类型、收益高低等，来对法律援助经费做出分配。
纵览世界各国对于法律援助资金的分配，普遍呈现出以下几个特点：1.优先保障刑事案件。由于刑事案件涉及剥夺公民的自由，甚至是生命，因此在法律援助资金有限的前提下，往往会优先于保障为刑事案件中的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助；2.经费主要用于办案。在法律援助的经费支出中，并非仅有办案支出，还有人员、办公等其他经费的支出，但也应当尽量控制其他费用支出，优先保障法律援助经费用于实际办案；3.结合本国内不同地区经济水平、律师数量、案件数量等因素，统筹分配法律援助资金，力求做到法律援助的均等化和可及化。
二、中彩金法律援助项目的资金保障
中央专项彩票公益金法律援助项目是2009年经国务院批准，以降低法律援助门槛，扩大法律援助范围，保障全体公民能够享受平等的司法保护为宗旨，中央财政安排中央专项彩票公益金予以资金保障，专门针对农民工、残疾人、老年人、妇女家庭权益保障和未成年人的法律援助项目。财政部、司法部委托中国法律援助基金会负责管理实施。截至2019年8月，已累计投入8.87亿元，资助办理涉及五类困难群体的法律援助案件51.9万件，79.3万人直接受益，为困难群众取得利益或挽回经济损失304.77亿元，投入与回报比为1：30。中央专项彩票公益金法律援助项目有效保障了困难群体的合法权益，促进公平正义的实现，维护社会的和谐稳定，致力成为中国法律援助服务的品牌项目，通过优化整合多方资源，不断探索法律援助社会管理创新模式，对推动法律援助事业科学发展发挥了积极示范作用。
（一）资金投入情况
中央专项彩票公益金法律援助项目是从中央财政安排中央专项彩票公益金进行法律援助。2009年和2010年每年使用彩票公益金5000万元；“十二五”期间为每年1亿元；进入“十三五”时期，在财政部的大力支持下，项目资金预算在1亿元的基础上，每年额外递增1000万元，五年总计资金规模达6.5亿元。截至2018年，由中国法律援助基金会执行的彩票公益金达到9.6亿元。（具体资金投入参见下图一）
（二）资金分配情况
1.不同地区资金分配情况
我国国土广袤，地区之间经济发展不均衡，尤其以东部地区、中部地区、西部地区最为典型。经济发展不均衡同样带来的是律师资源的不均衡和法律援助工作开展的不均衡，这直接影响人民群众在法律援助中的获得感、幸福感和公平感，影响公平正义的实现。西部地区相对于东部地区与中部地区，经济发展水平稍低，也是弱势群体相对集中的地区，一直以来是中彩金项目保障的重点区域。同时，西部地区律师等法律工作人员的缺乏，面临着极大的法律援助需求。
为有效平衡地区之间的差异，中彩金项目自创立伊始，便秉承着“侧重中西部”的发展理念，《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理暂行办法》（以下简称《暂行管理办法》）和《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理办法》（以下简称《管理办法》）第5条均明确规定：“项目的重点是中西部地区”。十年间，中彩金项目充分发挥了在拓展法律援助服务领域、弥补政府法律援助经费不足、培育社会法律援助服务队伍和促进法律援助社会影响方面的重要作用。在我国东中西部发展极不均衡的情况下，中彩金项目致力于东中西部法律援助服务均衡发展，在资金投入上向经济相对不发达的中西部倾斜，从资金层面保障东中西部法律援助服务的均等化。
首先，在资金的总体流向上，十年间项目资金大部分投入到中西部地区，共占比88%，累计投入8.45亿元，其中中部53%，西部35%，而只有12%的资金投入到东部地区。（具体参见下图二）
其次，从历年资金投入方向变化来看，近十年来中彩金项目对东中西地区的资金投入比例基本保持稳定。原因在于东中西地区的基本经济状况没有发生根本改变。东部地区经济发达，法律服务行业发展迅速，法律服务的供应可以基本满足人们的需求；中部地区经济发展，社会纠纷频发，法律服务行业发展滞后，法律服务的供应不足，对法律援助的需求较多；西部地区经济落后，法律服务行业发展不足，法律服务水平偏低，力量不足，法律服务的供应不能满足人们的需求，对法律援助的需求更为紧迫。（具体参见下图三）
最后，通过比较对中西部投入的资金，可以发现从上图中西部投入资金对比来看，中彩金项目对中部地区的资金投入高于对西部地区的资金投入。中彩金项目近十年来对中部地区的总体资金投入约为48258万元，对西部地区的总体资金投入约为32247万元，对中部地区的投资比对西部地区的投资高约16011万元。
2.不同人群、案件资金分配情况
中彩金法律援助项目为农民工、残疾人、老年人、涉及家庭权益的妇女和未成年人五类人群提供法律援助服务，10年间，五类人群的资金使用情况分别为4.72亿、0.64亿、1.11亿、2.22亿、0.40亿，分别占比51.93%、7.04%%、12.21%、24.42%、4.40%（参见下图四）。可以看出，为农民工提供的法律援助资金超过了总投入的一半，中彩金项目在10年运行期间为解决农民工劳资纠纷、工伤保险、劳务合同等方面的法律问题提供了有利保障。
按照各种案件类型划分，中彩金法律援助项目提供民事、刑事、行政、刑事附带民事、执行类案件法律援助，10年间，这五类案件的资金使用情况分别为8.43亿、0.30亿、0.07亿、0.19亿、0.10亿，分别占比92.74%、3.30%、0.77%、2.09%、1.10%。（具体参见下图五）可以看出，民事案件在整体资金投入中占据了绝对的主导地位，五类人群的法律援助需求也集中在民事纠纷当中。
三、中彩金项目资金保障的问题与不足
（一）缺乏资金仍是法律援助面临的突出问题
《管理办法》第四条规定项目资助案件范围包括：（一）当事人经济情况和申请事项符合《法律援助条例》和本省（市、区）补充规定的法律援助事项范围，但当地法律援助经费确实存在困难的；（二）当事人经济状况符合当地法律援助经济困难标准，其申请法律援助的事项虽不属于《法律援助条例》和本省（区、市）补充规定的法律援助事项范围的，但属于本办法第六条规定的案件类型的；（三）当事人经济状况高于当地法律援助经济困难标准，低于当地城镇职工最低工资标准，其申请法律援助的事项符合《法律援助条例》和本省（区、市）补充规定的法律援助事项范围的；（四）当事人经济状况高于当地法律援助经济困难标准，低于当地城镇职工最低工资标准，其申请法律援助的事项属于本办法第六条规定的案件类型的。
根据《管理办法》第四条对于项目资助案件类型的规定，可以看出，中彩金项目在某种程度上是对于全国各地法律援助资金的一种补充，这直接体现再第（一）款当中。第（三）款和第（四）款则直接将法律援助经济困难标准调整为当地城镇职工最低工资标准，为这一夹心层内的群众提供法律援助服务。中彩金项目资金可以作为法律援助经费困难地区的补充，来协助和推动当地法律援助活动的开展，在一定程度上，使应当获得法律援助的当事人无需再因为当地的经费问题而无法获得法律服务，促进了公平正义的实现。
根据数据统计，10年来办理案件的受理理由为第（一）、（三）、（四）款的相加起来达到了68%（具体参见下图六），这即说明了中彩金总体投入资金的三分之二用作于对当地法律援助经费的补充，其中20%的经费作为直接补充体现出来。这说明，在当今法律援助制度运行中，经费的缺乏仍然是最突出的问题之一。
（二）资金分配不合理
根据《暂行管理办法》和《管理办法》第五条：项目资助的地域包括31个省（区、市）和新疆生产建设兵团，重点是中西部地区。根据各地经济发展水平的不同，分别执行不同的案件资助范围。因此，中彩金项目在创立之出就秉承着 “侧重中西部”的发展理念，在我国东中西部发展极不均衡的情况下，中彩金项目致力于东中西部法律援助服务均衡发展，在资金投入上向经济相对不发达的中西部倾斜，从资金层面保障东中西部法律援助服务的均等化。
1.地域分配不合理
十年间，中彩金项目有严格遵照《管理规定》的要求，侧重于中西部法律援助的发展。根据上图一，十年间中彩金项目对于中西部的资金投入占比为88%，其中中部地区占比最多，为53%，而东部地区仅占比12%。然而，实践情况是，我国自实行市场经济、改革开放以来，随着海外投资进入、城市扩张和收入增长，对廉价劳动力的需求开始增加。数以百万的年轻农民离开内陆省份前往珠三角、北京和上海等地，在外资工厂、建筑公司及公共服务或当地社区服务中寻找临时工作。相应的，我国的流动人口（离开户籍县半年以上）也从1982年的766万，急剧增长到2015年的2.01亿，其中大部分均为外出务工人员。（具体参见下图七）
这种外来务工人员的流动又以从经济落后地区向经济发达地区、中西部地区向东部沿海地区流动为标志，这种人口流动的模式实际上伴随带来了法律援助需求的转移，以农名工为例，其庞大的法律援助需求定会主要集中在东部发达地区，而不是在中西部地区大量出现。因此东部地区实际上成为了“第二个中西部地区”。而中彩金项目自设立之初便秉承着“扶持中西部”的理念，因此大部分资金也投入到中西部法律援助事业发展中去，这种资金分配方式忽视了人口流动因素，单纯以地域划分来分配资金，导致了大量来自中西部，有法律援助需求，却处于东部的人员无法及时获得法律援助，也导致中彩金项目目的的落空。
2.案件类型分配不合理
此外，根据上图八、图九，按照案件类型划分，中彩金项目十年间资金分配按照从高到低排列，大致上依次为民事案件、刑事案件、刑事附带民事案件、行政案件、执行案件。其中，民事案件占比最高，累计十年占资金总额92.74%，而刑事案件仅占3.3%。我国法律援助历年来的资金均大部分投入民事案件中，但民事和刑事案件投入资金比例也未达到中彩金项目的如此悬殊。而反观其他国家和地区的法律援助制度，通常尽量缩减民事和行政法律援助经费，尽量优先满足刑事案件中被告人和犯罪嫌疑人的法律援助需求。
近年来，党中央和国务院高度重视法律援助制度的建设，2014年10月，中国共产党第十八届四中全会决定，进一步提出“建设完备的法律服务体系。……完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”随后认罪认罚制度和值班律师展开试点工作，以及2017年10月11日，最高人民法院、司法部下发的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，规定适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，没有辩护人的被告人均可以获得刑事辩护法律援助。这预示着未来我国法律援助，尤其是刑事法律援助的需求将呈现爆发式的增长。然而，中彩金2018年度的刑事案件资金投入相比2017年，不升反降，未能及时满足刑事法律援助需求的增长。
四、对法律援助资金保障的建议
（一）扩大资金来源
我国法律援助经费主要由两部分构成：一是财政拨款；二是社会捐助。实践中，社会捐助的占比极低，基本可以忽略不计，因此我国的法律援助经费很大程度上都来自于财政拨款。这种单一的经费来源方式不仅远远无法满足我国法律援助事业对于经费的需求，也将会使国家财政不堪重负。固然，当前我国财政资金对于法律援助的投入仍然远远不足，学界对于财政加大投入的呼声仍然合理，但从长远角度看，单纯加大财政资金的投入势必无法满足法律援助的需求，必须拓宽资金来源渠道，从多角度、多层次解决法律援助经费需求。
1.推动对法律援助事业的捐赠
《法律援助条例》第7条规定：国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。法律援助既是一种国家行为，也是一项社会公益事业，除政府投入和专项基金收益外，民间对法律援助事业的捐赠也是其重要的资金来源渠道之一。捐赠主要来自律师协会、执业律师个人和公共慈善团体、基金会及其他民间组织和个人。但是，实践中，社会捐助常年来热情极低，社会捐助在法律援助经费中所占的比例十分小。（具体参见下表一）
表一：我国社会捐赠占法律援助经费的比例
从上表可知，我国从2015-2018年的法律援助社会捐助资金所占比例均不超过1%。相反，在域外法律援助制度发达的国家中，社会捐赠往往占据一定重要的比例，例如在美国法律援助经费总额中，民间捐赠占11%，分别来自社会发展基金、私人基金会、私人律师事务所和个人，如福特基金会从1963年起一直资助公共辩护者计划。除此之外，在这不足1%的社会捐助资金中，相当一部分捐款为国有银行、中国石油、中国烟草等大型国有企业所捐。可以看出，我国的法律援助社会捐赠还基本处于起步阶段，仍然有较大的发展空间。
积极推进法律援助社会捐赠，需要从多个角度入手展开。首先，加大对法律援助事业的宣传，法律援助事业需要得到社会大众的重视，需要认识到在依法治国的今天，获得法律援助将会是一项与教育、住宅、医疗等并重的一项公共服务，将会与我们的生活息息相关；其次，鼓励社会捐赠并不仅是一句口号，更需要实质的鼓励。在法律援助并未深入人心的今天，对于社会捐赠就更需要积极采取措施来鼓励捐赠。例如，对于社会捐赠的企业、律所实行税收减免政策，对于捐赠的个人给予相关荣誉宣传；最后，倡导法律服务行业的奉献精神，鼓励律协、法律咨询公司等法律服务行业发挥带头作用，积极捐赠法律援助事业。
2.推动费用分担制度
法律援助受援人费用分担制度，是指具有一定支付能力却又无力完全支付法律服务费用的受援人，就其本人所接受的法律援助服务，按照其经济状况，与由政府出资设立的法律援助机构共同分担一部分法律援助办案费用的制度。这种费用机制的直接优势便是有效分担了国家财政对于法律援助投入的压力，受援人也比较容易接受。早在上世纪90年代，我国便开始尝试费用分担机制，但由于费用分担机制在某种程度上违背了法律援助的无偿性，该制度没有在全国铺开。随后，在实践中，有的地方仍然积极探索费用分担机制；理论界也不断涌现引入该机制的呼声。
对于费用分担制度持反对态度的观点主要基于以下理由：（1）受援人提供的少额资金并不能真正有效缓解资金短缺的现状，最终还需要国家来承担；（2）我国目前建立该制度的相应配套前提，例如明确的产权制度、经济困难标准不统一等；（3）费用分担制度与《法律援助条例》明确规定的“提供无偿法律服务”相抵触。
笔者认为，现代法治国家普遍认为法律援助是一项国家责任，因此保障法律援助的资金需求必然成为国家的责任与义务，国家对于法律援助的资金投入是资金保障的主要方式。但是，国家在承担主要资金责任的同时，如何尽可能地多渠道、多层次获得资金，减缓国家财政压力是每一个重视法律援助制度，大力发展法律援助国家的必由之路。以英国为例，其在20世纪90年代之前，对于法律援助资金一直实行上不封顶的开放式财政预算，导致本国财政不堪重负，随后自1999年起，其对法律援助进行了大刀阔斧的改革，其中严格控制法律援助经费预算成为了重中之重，采取了包括严格资格审查、附条件费用协议、诉讼保险、推进合同制法律援助等方式，来控制法律援助经费。因此，一味地强调国家财政的投入并不是有效解决法律援助经费问题的上上策，在持续加大国家财政投入的同时，必须辅之以相应配套措施，来缓解国家的财政压力，其中之一便是费用分担机制。
费用分担制度一般需要具备以下基本条件：一是法律援助制度较为完善；二是法律服务的管理规范较为系统，制定了统一的法律服务收费指导价格；三是国家征信和收入财产查明制度基本完善；四是法律服务从业人员数量较多，能够充分满足法律援助的需求；五是政府财政有可能保障法律援助经费。由于我国没有建立明确的产权制度和统一的经济困难标准，所以费用分担机制无法得到实施。这种传统的费用分担模式是指根据受援人自身的经济状况，酌情的让其事先承担一部分法律援助费用，因此必然涉及到对其财产和经济困难的审查。针对于我国现行情况，可以尝试在涉及经济利益的案件中（例如财产类民事案件、执行案件、刑事附带民事案件），从受援人最终通过法律援助获得的案件经济利益中提取一部分作为法律援助的费用分担，如此一来，也就无需再审查其财产和经济困难情况。费用分担制度从表面上来看确实与我国法律援助制度的无偿性相冲突，但是实际上这并不冲突。无偿意指“无代价的，无报酬的”，这种无代价，无报酬往往是指服务获得者无需给与服务提供者报酬和代价，这种报酬和代价是服务本身之外的。但是费用分担机制下，受援人所需分担的费用直接用来法律援助服务之中，并不是在服务之外需要提供的一种代价和报酬。因此，两者并不冲突。
3.推动诉讼保险制度
诉讼保险是西欧国家用来缓解本国法律援助资金压力的方式之一，公民可以自愿投保法律保险。由于投保法律保险的人一般都不在法律援助的范围之内，而其投保的财产险，也多不在法律援助案件和事项范围之内，所以普遍认为诉讼保险在我国没有实行的可能性。然而，如果尝试将部分法律援助经费作为诉讼保险费用为法律援助需求旺盛的群体投保，可能会减少法律援助的经费支出，也就间接增加了法律援助的经费投入。
2018年，我国法律援助的受援人次为1517721人次。按受援人性别划分，女性受援人为360801人次，占受援人总数的24%，男性受援人为1156920人次，占76%。按受援人身份划分，农民、农民工、老年人、未成年人、残疾人和军人军属受援人（受援人身份有交叉）分别为451439人次、515023人次、121863人次、136009人次、54138人次和3301人次。农民、农民工是受援人数最多的人群，共占受援人总数的63.68%，农民工受援人次同比上一年度增加4.14%。而其中占比最高的案件类型为请求支付劳动报酬类案件。可以看出，农民、农民工仍然是我国法律援助需求量最大的受援群体，劳资纠纷问题仍然十分严峻。
因此，可以率先尝试在农民工群体中实行诉讼保险制度，由地方法律援助机构和用人单位共同为农民工购买诉讼保险业务。当然，诉讼保险制度也需要保险公司的积极配合。
（二）调整资金分配
在保障充足的资金来源之外，合理调整资金分配，使资金高效、充分地运用在对法律援助需求最为急切的人群身上，可以使法律援助资金利用效率最大化，在当前资金不充足的背景下，这一点显得尤为重要。
传统上单纯根据地域来分配资金的方式已经爆发出来了不合理之处，在资金分配方面，应当坚持以下几点：
1.灵活推动中西部法律援助事业的发展
中彩金项目在设立之初，秉持着“优先中西部”的发展理念，积极推动中西部落后地区法律援助事业的发展，力求保障每一位受援人均能获得及时、高效、高质量的法律援助服务。但在实践中，由于人口大幅流动、思维模式僵化、中西部情况复杂等因素，这种美好的愿景往往落空，对于中西部法律援助事业大量资金的投入也会收效甚微。
在推动中西部法律援助事业发展时，应当综合考量实际情况和各种因素，灵活制定策略。第一，由于中西部地区大量人口作为外来务工人员流入到东部沿海经济发达地区，来自中西部地区的法律援助需求也被转移到东部地区，中彩金项目在资金分配上也应当做出变化，加大对东部沿海地区，尤其是外来务工人口较多地区的资金投入，按照历年的法律援助需求，合理的配置资金，如此一来，满足东部地区的中西部外来人口的法律需求，实际上也是在满足中西部的法律援助需求；第二，中西部法律援助事业的落后并不仅仅在于一个“钱”字，更重要的在于“人”。地处偏远地区，经济较为落后，法律援助经费欠缺是长期以来我们对中西部法律援助事业的刻板印象，但实际上，“缺人”才是制约其法律援助事业发展的根本性问题所在。根据数据统计，截止2018年年底，律师人数超过1万名的有18个省（市），其中广东省律师超过4.4万余人，北京市超过3.2万余人，但有的省份并非如此，宁夏自治区、海南省仅有2000名左右律师，甘肃省为4000名左右，西藏自治区不足500名律师。而从人均律师数量来看，每万人人均律师最高的为北京，有14.84人，而最低的为西藏自治区，仅有1.25人，而2018年度全国每万人人均律师数量为3人，从目前已有数据显示，有包括福建、辽宁、山东等16个省（市）未达到平均水平，北京、上海、广东等发达地区集中了超过40%的律师。问题更为严重的是，中西部地区的“缺人”并不是简单的缺乏掌握法律知识的人才，在西藏、甘肃、新疆的部分地区，缺乏的是既需掌握法律知识，更需通晓当地少数民族语言的法律人才，而这种人才更加缺乏。未来，助力中西部法律援助事业的关键应当在与培养“人”，单纯的资金投入只会缓解一时之急，不会在根本上改变中西部落后的情况，只有培养了属于中西部地区自身的法律人才，才能有效推动其法律援助事业的发展。
2.优先保障刑事案件法律援助
刑事法律援助是法律援助制度中的核心与关键，但我国法律援助制度发展中存在的突出问题就是在民事法律援助蓬勃发展的同时刑事法律援助不断萎缩，逐渐背离了国家建立法律援助制度的本旨和初衷。无论是在传统法律援助模式和中彩金法律援助项目中，民事法律援助和刑事法律援助均呈现失衡的态势。产生这种现象的原因是多方面的，最重要的一点便是国家过多的强调法律援助法律援助制度在保障民生方面的作用，对刑事法律援助彰显和维护司法公正方面的作用重视不足，更没有充分认识到刑事法律援助在整个法律援助制度中的核心地位。以《法律援助条例》为例，其第一条规定为“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，制定本条例。”可见我国法律援助制度构建的受援对象为经济困难的公民，虽然刑事法律援助中也有犯罪嫌疑人、被告人因经济困难而申请法律援助的情况，但是这种表述方式表明了对于经济、民生、民事案件的侧重。第二是由于辩护权没有深入人心，时至今日，仍然有很多人潜意识里认为刑事辩护律师在给“坏人”辩护，充当犯罪分子的保护者，来对抗国家司法机关，这种对辩护权的错误认识间接的阻碍了刑事法律援助事业的开展，直接影响便是刑事辩护律师不受认可，公民认为是对国家法律援助经费的浪费等。因此，中彩金项目在未来发展中，应当重视刑事法律援助的重要地位，侧重于保障犯罪嫌疑人、被告人的法律援助权的实现。
3.积极推动项目改革
近些年来，是我国法律援助制度的“活跃期”，无论是认罪认罚制度、值班律师制度、刑事辩护律师全覆盖的改革推进，还是公共法律服务体系的构建，都为法律援助制度的发展提供了前所未有的发展契机，中彩金项目也应当积极响应政策，对自身传统的法律方式进行改革，以符合我国法律援助制度的发展趋势。
首先，尝试在刑事辩护中设立面向特定五类人群的值班律师，以缓解当今值班律师数量不足、补贴较低的尴尬境地；其次，加大对刑事案件的资金投入，积极推进刑事辩护律师全覆盖的改革；最后，积极参与公共法律服务体系的建设，基于本项目仅面向五类人群，尝试建立针对五类人群的专业法律服务网络，提供高效、专业的法律援助服务。
来源：《中国法学教育研究》2020年第2辑
作者：孙道萃 中国政法大学国家法律援助研究院副教授
作者：王 凯 中国政法大学刑事司法学院2019级博士研究生
