尚权推荐SHANGQUAN RECOMMENDATION

2026年最高人民法院工作报告提到：2025年依法宣告294人无罪。据此推算，2025年审判阶段的无罪率为0.028%。该工作报告的附件同时提到：2021年至2025年，全国法院依法对3221名被告人宣告无罪，较上一个五年下降41.2%。为揭示这些数据的形成条件和生成原因，形成了不同的观点。通过分析2000年以来的相关数据，将数据变动所反映的状况形象地表述为“刑事判决无罪率断崖式下跌”，就是其中颇具代表性的一种提法。观察围绕这一数据变动的讨论，可以发现，无论是我国与外国的横向比较分析，还是对国内当下与过往数据的纵向比较分析，都有几方面的倾向：一是几乎都只以审判阶段的无罪判决为评价对象，明显忽视审前程序中立案、侦查、审查起诉阶段的无罪判断活动；二是过度关注个别化出罪的司法认定，几乎无视规模化出罪范围、力度的规范调控对个别化出罪的实质性影响，或者认为审判阶段个别化出罪的价值优于审前程序中规模化出罪的意义；三是探讨制约出罪规模或无罪率的制度性因素，主要集中于刑事程序制度的分析，对影响出罪判断的刑事实体制度关注有限，几乎置于无关紧要的地位。我国及外国刑事追诉程序中的出罪规律相当程度上表明：审前程序中各个阶段的及时出罪，对审判程序中的出罪规模具有实质性的影响；前置程序中规模化出罪范围和力度的调控，对后续程序中个别化出罪的程度具有决定性的影响；在案件证据证明达到法定标准的前提下，规模化实体出罪是规模化程序出罪的基础，或者在逻辑上规模化实体出罪只能是优先于规模化程序出罪的制度。所以，本文着重讨论审前程序中规模化实体出罪制度与无罪率的关系。

二、我国规模化实体出罪制度及其基本构成

明确无罪的含义，是进行后续讨论的基础。本文语境下的无罪，实际就是出罪。本文主题的讨论，需要以个别化实体出罪与规模化实体出罪的区分为前提。以醉酒危险驾驶刑事案件（以下简称醉驾案件）的出罪为例。在《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》（高检发办字〔2023〕187号）（以下简称《醉驾意见》）施行之前，人民法院对符合《刑法》第133条之一规定的醉驾案件，依据《刑法》第13条和《刑事诉讼法》第16条第1项的规定宣告无罪，就是典型的个别化实体出罪。《醉驾意见》第12条第1款明确规定了“可以认定为情节显著轻微、危害不大，依照《刑法》第13条、《刑事诉讼法》第16条的规定处理”的具体情形。该条规定的精神十分清楚：我国刑法、刑事诉讼法规定的出罪但书，不仅可以而且很有必要适用于醉驾案件的处理。根据该条规定并按照《公安机关办理刑事案件程序规定》（2020年修正）（以下简称《程序规定》）第178条规定，公安机关对于符合前述规定条件的醉驾案件，不予立案。显而易见，对此类案件不予立案的基本属性，就是对情节显著轻微（省略“危害不大”，下同）的犯罪“不以犯罪论处”的实体出罪。换言之，在《醉驾意见》施行之后，对符合条件的醉驾案件的处理，正式进入了规模化实体出罪的时期。从此，绝大多数符合《醉驾意见》第12条第1款规定的醉驾案件，都会以不予立案的方式实现规模化实体出罪，仅有极少量具有复杂性、认定难度大的案件，会在侦查阶段或审查起诉阶段甚至审判阶段依据相同的司法规范不以犯罪论处。足见，从处理依据上看，直接援引刑法、刑事诉讼法出罪但书的规定不以犯罪论处的，属于个别化实体出罪；直接根据具有司法约束力的司法规范，统一对特定类型的情节显著轻微案件不以犯罪论处的，属于规模化实体出罪。特定犯罪领域规模化实体出罪的结果，必然是后续程序中该领域个别化实体出罪的案件基本消失。这种规律足以表明：如果采用规模化实体出罪方式的特定犯罪领域不断有序扩张，或者国家司法机关将规模化实体出罪的方式依法推进到更多的日常轻微犯罪领域，审判阶段个别化实体出罪的裁判势必相应减少。在我国，规模化实体出罪是一个综合性制度。规模化但书出罪制度、及时实体出罪制度和实体出罪优先制度，是构成这一综合性制度的具体制度。

（一）规模化但书出罪制度

但书出罪制度，包含个别化但书出罪和规模化但书出罪两种类别。这两种不同类别的但书出罪的法律根据完全相同，都是《刑法》第13条和《刑事诉讼法》第16条第1项关于出罪但书的规定，但依据该规定而实现的出罪路径和出罪规模明显不同。规模化但书出罪的规范根据，必须是法律的明确规定以及符合立法目的、原则和原意的司法规范的明确规定。只有这样的明确规定，才能够获得刑事司法的统一适用效果。我国的规模化但书出罪包括两种基本的类型：“没有犯罪事实”的但书出罪和“犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任”的但书出罪（以下简称“不以犯罪论处”的但书出罪）。这种分类，直接的立法根据分别是《刑事诉讼法》第112条和第177条第1款的规定，明确的司法规范根据主要分别为《程序规定》第178条第1款关于不予立案条件的规定，第186条第1款第1项、第2项关于撤销案件条件的规定，《人民检察院刑事诉讼规则》（高检发释字〔2019〕4号）（以下简称《刑诉规则》）第171条第3款关于不予立案条件的规定，第242条第1款第1项、第2项关于撤销案件条件的规定，第285条第3款关于不批准逮捕条件的规定，第365条第1款关于法定不起诉条件的规定。

我国的刑事司法规范及其适用实践充分表明：《刑法》第13条和《刑事诉讼法》第16条第1项关于“情节显著轻微危害不大，不认为是犯罪的”规定，是我国刑事法律完整意义的出罪但书规定，也是规模化但书出罪的总根据。在这个罪与非罪区分界线的总根据之下，准确把握不同类型的规模化但书出罪的直接规范根据，也就能充分理解“没有犯罪事实”的但书出罪和“不以犯罪论处”的但书出罪的实质属性。一方面，规模化“没有犯罪事实”的但书出罪，除了不存在任何违法事实的情形之外，应指规模化罪与非罪分流中的行刑分流出罪，而行刑分流的出罪主要是或核心是严格区分治安违法与刑事犯罪的出罪。具体而言，所谓没有犯罪事实，即没有实施触犯刑法的行为；从出罪的角度看，治安违法行为当然属于没有触犯刑法的行为。所以，在我国犯罪二元制裁制度中，数量巨大的、数量远超刑事犯罪的治安违法行为被依法认定，无疑属于规模化实体出罪的基本形式之一。治安违法与刑事犯罪的区分界限，以《治安管理处罚法》第3条明文规定的“尚不够刑事处罚的”为规范基准。综合《刑法》第13条和《刑事诉讼法》第16条第1项规定的实质精神，刑事法律中“‘情节显著轻微危害不大，不认为是犯罪的’不追究刑事责任”的含义，理应覆盖《治安管理处罚法》第3条规定的“尚不够刑事处罚的”含义。所以，区分治安违法与刑事犯罪界限的“尚不够刑事处罚的”法定基准，就是我国刑事法律出罪但书的直接体现。根据“尚不够刑事处罚的”标准由法律规定的所有治安违法行为，从规制之初就成为了判断特定治安违法行为出罪的实体法标准。例如，《治安管理处罚法》第34条第1款、第2款的规定，《反电信网络诈骗法》第38条第2款的规定，《反有组织犯罪法》第69条的规定，《药品管理法》第118条第1款的规定，《生态环境法典》第1179条的规定，就属于此类实体法标准。另一方面，规模化“不以犯罪论处”的但书出罪，属于规模化罪与非罪分流中的严格区分不以犯罪论处行为与刑事犯罪的出罪。例如，根据《醉驾意见》第12条第1款规定作但书出罪处理的案件，包括不予立案、撤销案件、不起诉和判决无罪的案件，都属于规模化实体出罪的具体形式。显而易见，《醉驾意见》第12条第1款这种但书出罪的司法规范，其基本含义与《治安管理处罚法》第3条中“尚不够刑事处罚的”含义完全不同，而只是“情节显著轻微危害不大的行为不以犯罪论处”之意。换言之，此类规模化但书出罪，并没有将刑法明确规制的刑事犯罪降格为治安违法行为，而只是将特定刑事犯罪的部分情形定位为“不以犯罪论处的情节显著轻微的犯罪”，或者只是依法划定了足以严格区分“不以犯罪论处”的犯罪与“须以犯罪论处”的犯罪的操作标准。

（二）及时实体出罪制度

《刑事诉讼法》第16条第1项的规定对规模化实体出罪的制度性影响，就是该项制度的核心内容。关于《刑事诉讼法》第16条规定的属性或地位，有两种代表性的观点：一种认为，该条是我国刑事诉讼法的基本原则之一，即“依照法定情形不予追究刑事责任”的原则；另一种认为，该条规定并不属于基本原则之一，只是将其作为立案必须具备的条件之一。本文以为，《刑事诉讼法》第16条的规定，其字面意义是关于“不追究刑事责任的法定情形”的规定，但其实质意义是“及时出罪制度”，完整意思为“前置诉讼阶段（办案程序）优先出罪制度”。具体到该条第1项的规定，其实质意思应为“及时实体出罪制度”，即“前置诉讼阶段优先实体出罪制度”。一定意义上，仅将该条规定的含义主要理解为“公诉程序启动后，不同办案机关在不同诉讼阶段对不予追究刑事责任情形的处理方式”，是不够全面的。进一步拓展、深化第16条第1项规定的实质含义，对完善我国的规模化实体出罪制度、提高不同诉讼阶段的实体出罪质效大有裨益。具言之，“及时实体出罪制度”的要义为：

第一，明确不启动刑事追诉程序的实体条件。公诉案件，一般是由公安机关或者其他侦查机关作出不予立案的决定，具体的司法规范依据为《程序规定》第178条第1款、《刑诉规则》第171条第3款。《刑事诉讼法》第16条第1项规定及相应的司法规范，实质上构建了以实体性条件（包括“没有犯罪事实”和“不以犯罪论处”）阻止启动刑事追诉程序的规则。这种规则的作用在于在实质性启动刑事追诉程序之前，最大程度地奠定规模化实体出罪的基础。

第二，明确前置程序优先出罪的规则。公诉案件在启动刑事追诉程序之后，凡符合法定实体条件的，不是在“应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪”中可以任选一种处理方式，而是只要符合撤销案件条件的，就不得移送审查起诉；只要符合不起诉条件的，就不得提起公诉；提起公诉后，只要符合撤回起诉条件的，就应当撤回起诉，没有必要由审判机关作出裁判。换言之，已经启动刑事追诉程序的公诉案件的实体出罪，只要符合法定条件，侦查阶段撤销案件优先于审查起诉阶段不起诉的适用，检察机关不起诉（包括撤回起诉后不起诉）优先于审判机关裁决的适用。这项规则的具体实践形态表现为以下两个方面。一方面，司法规范的具体规定如《程序规定》第186条第1款第1项、第2项关于撤销案件的实体条件的规定，《刑诉规则》第242条第1款第1项、第2项关于撤销案件的实体条件的规定，无疑是前置程序优先出罪规则的体现。另一方面，官方统计数据显示，2025年，全国检察机关判决无罪、撤回起诉人数同比下降13.6%；全国法院依法宣告294人无罪，准许检察机关撤回起诉1235人。由此可见，最高检察机关和最高审判机关实际形成了基本的共识：判决无罪与撤回起诉属于性质相同的案件办理结果，评价或计算审判阶段的无罪率，不能只把判决无罪的案件计算在内，还应把撤回起诉的案件计算在内。只有这样，才能得出审判阶段完整意义的无罪率或实质意义的无罪率。在两个最高司法机关实际共同认可的统计口径下，审判阶段准许检察机关撤回起诉，与审判阶段宣告无罪（主要为实体无罪和证据不足无罪）没有实质差异；检察机关对撤回起诉的案件最终依法作出不起诉决定（主要为绝对不起诉和证据不足不起诉），实际就属于审查起诉阶段的出罪决定。进一步而言，审判阶段撤回起诉、最终以绝对不起诉方式实体出罪的案件，不仅理应计入审查起诉阶段实体出罪的总数之中，而且最重要的意义在于，这样的出罪方式与常态的绝对不起诉相比，更能够充分体现前置程序优先出罪规则的价值，也是这一规则的必要实践形态或基本实践形态。简言之，撤回起诉并作出绝对不起诉决定，是及时实体出罪制度的特别具体措施。总之，因实体性条件（包括“没有犯罪事实”和“不以犯罪论处”）而撤销案件或者撤回起诉予以法定不起诉，不只是狭义的终止刑事诉讼的方式，或者单纯的不追究刑事责任的处理方式，而是典型的及时实体出罪方式。如此，终止刑事诉讼方式的任意性和阶段的可选择性规则，实际转化为或合理定位为及时出罪的义务性原则，对落实保障无罪的人不受刑事追究的立法任务会产生切实的促进作用。

第三，设置防止法定出罪案件进入后置程序的阻却规则。符合立法精神的司法规范，对“前置诉讼阶段（办案程序）优先出罪制度”作了进一步细化的规定，不仅使该制度具有了极强的操作性，而且明确设置了防止依法应当出罪的案件进入下一诉讼阶段的阻却性规定，使“及时实体出罪制度”有了司法规则的保障。例如，根据司法规范，人民法院在庭前会议中，对明显事实不清、证据不足的案件，可以建议人民检察院撤回起诉；建议撤回起诉的案件，人民检察院不同意的，开庭审理后，没有新的事实和理由，一般不准许撤回起诉。在开庭后、宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查撤回起诉的理由，作出是否准许的裁定。显然，这样的规定，能够最大限度地避免检察机关的不当公诉，制度性提升审前程序及时实体出罪的案件比重，将保障无罪的人不受刑事追究的立法任务落到实处。

（三）实体出罪优先制度

这项制度的部分内容，与前述制度存在一定程度的交叉关系，但又具有区别于前述制度的独特内容。首先，实体出罪优先，是相对于程序出罪而言的。具体而言，在案件证据确实、充分的前提下，“没有犯罪事实”和“不以犯罪论处”的出罪，绝对优先于“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”出罪（简称“犯罪情节轻微”出罪）。凡符合“没有犯罪事实”和“不以犯罪论处”出罪条件的，禁止降格定性为“犯罪情节轻微”出罪；凡在立案阶段、侦查阶段应当依法实体出罪的案件，或者至少在审查起诉阶段应当依法实体出罪的案件，不得以“犯罪情节轻微”为由在审查起诉阶段出罪；凡在审前程序中应当依法实体出罪的案件，不得提起公诉之后撤回起诉并作出相对不起诉处理。其次，一定程度上，作为刑事政策调控出罪范围、出罪力度的技术手段，实体出罪优先制度内在地具有由程序出罪转换为实体出罪的机制，具体有二种表现形式。一是特定类型、危害程度明显较低的犯罪，原本只是刑事司法中程序出罪的适用对象，经由法律的明文规定被确定为治安违法行为，即由常态化的程序出罪转化为“没有犯罪事实”的实体出罪。二是特定类型、危害程度明显较低的犯罪，原本属于刑事司法程序出罪的固定适用对象，经由司法规范的明确规定被确定为“不以犯罪论处”的犯罪。前者如《反有组织犯罪法》第69条的规定，后者如《醉驾意见》第12条第1款的规定。我国近些年的相关立法规定和司法规范表明，以相对不起诉为基本形式的程序出罪转化为“没有犯罪事实”或“不以犯罪论处”的实体出罪，进而实现特定类型的犯罪转换为“没有犯罪事实”的规模化实体出罪、特定领域的犯罪转换为“不以犯罪论处”的规模化实体出罪，已经成为犯罪治理、特别是日常轻微犯罪治理的关键性实践形态。由此，可以认为，特定类型犯罪或特定领域犯罪的程序出罪，适时、适度地转换为实体出罪，是犯罪治理的规律性法律措施；很难想象或者很难预测，未来会出现逆向转换（即由实体出罪转换为程序出罪）的情形。所以，允许程序出罪适时、适度转换为实体出罪，禁止实体出罪反向转换为程序出罪，是实体出罪优先的制度内涵之一。

三、域外刑事法律中“不以犯罪论处”的出罪制度：以德国的但书出罪为例

探讨规模化实体出罪的一般规律，必须置于不同国家比较的坐标中，才能得出客观、理性的结论；只有将不设罪量门槛、采用实质犯罪一元制裁制度的国家纳入比较视野，才能获得完整意义的、有说服力的观察结果。如果这样的观察、分析，能够显示不同犯罪规制方式的国家具有实质性质相同的规模化实体出罪机制，那便可以认为：存在制度性的一般实体出罪规律，存在影响刑事诉讼整体出罪率的一般性规模化实体出罪制度。仅就程序性出罪的主要模式而言，法国、德国、荷兰、日本、英国、美国等明显不同，表现出多元化的特征。但是，这并非意味着刑事追诉程序已经启动、理应启动状态下的出罪，没有一般规律可以把握。要揭示出罪的一般规律，就不能拘泥于阶段性出罪（如审判阶段的出罪），而应观察完整程序的出罪或者贯穿于整个追诉程序的出罪；就不能只着眼于制定规范意义的出罪，完全无视实质意义的、存在于实定法秩序中的出罪；就不能过于依赖程序出罪的制度路径和解释路径，而应该客观、理性地突破刑法教义学的不当束缚，即以实体性措施与程序性技术最优结合的方式构建出罪模式、解释出罪学理。其中，规模化实体出罪，在多元化的出罪方式及其结构中均居于基础性地位，因为规模化实体出罪是任何刑事法律制度中实质性划分罪与非罪界限的根本性措施。只有充分认识、完整理解规模化实体出罪的实现方式，才能够从总体出罪率、实质出罪率、实体与程序结合的出罪率中把握客观的、完整意义的出罪规律，才能够对阶段性出罪、规范意义出罪、实体性出罪和程序性出罪在一般出罪规律中的地位、作用等，做出尽可能客观、相对合理的解释。限于论文篇幅和数据资料，特别是基于比较分析能够在全过程观察、相对细微观察的基础上进行，以下采用以德国为主要样本（《德国刑事诉讼法》第153条规定及其适用）的方式进行初步的探讨。

各国的具体制度规定不同，但可以通过比较分析，确定具有相当性、可比性的制度。《德国刑事诉讼法》第153条的规定，属于基于裁量性理由的程序终止，核心的适用条件为“罪责轻微且不存在公共利益”。其中，第1款规定是由检察官决定的程序终止，第2款规定是由法院决定的程序终止。检察官和法院决定程序终止必须共同遵守的实体性条件为：犯罪必须是轻罪；行为人的罪责应当被认为轻微；必须自始不存在追究犯罪的公共利益；犯罪是不会升高最低起刑点的轻罪且犯罪造成的后果轻微。该项制度的基本运行情况如下：一方面，在德国，根据法律规定，警察部门无权过滤掉受理的刑事案件，必须将受理的刑事案件全部移送至检察机关；检察机关是追究犯罪人刑事责任的主要机构，检察官负责案件侦查并提起公诉。三十多年来，根据第153条第1款的规定，德国检察机关每年对五分之一以上的受理案件予以终止程序（绝对不起诉）：1994年为20.3%，1995年为20.8%，1996年为21.3%，1997年为21.6%，2001年为21.0%，2006年为21.6%，2013年为24.0%。另一方面，德国法院处理检察机关适用公诉程序（包括处罚令程序）的案件，有定罪、无罪、裁量性驳回起诉、其他处理方式等四种结案方式。以2013年为例，在全部案件中，约占45%的案件，以定罪结案；约占13%的案件，以裁量性驳回起诉结案；约占37%的案件，以其他处理方式结案；约占5%的案件，以无罪结案（包括法院拒绝审理的案件）。其中，裁量性驳回起诉包括根据第153条第2款的规定终止程序。换言之，如果以检察机关受理的案件为基数，2013年至少有超过四分之一的案件，由检察机关和法院根据第153条的规定终止程序。制度性原因规律，是比较分析无罪认定规则、无罪率的重心，也是一般出罪规律的核心内容。探究出罪的制度性原因规律，有一个基本方向或主要路径：结合实体法的基本规定及其精神，对既有程序法规定的出罪制度，作出符合刑事法律整体价值的一体化解读。这实际就是要探寻：在大陆法系中极具代表性的德国刑事法律制度，是否具有以出罪但书为根据的规模化实体出罪规律？这其中至少包含几个层面的问题值得探讨。一是德国的刑事程序法中是否存在实质意义的出罪但书规定？二是刑事程序法规定的出罪但书是否实际同时具有刑事实体法的价值？形成这种出罪但书规定的学理基础和政策根据是什么？三是在德国特色的程序规定中，出罪但书主要是在哪个关键环节发挥作用的？四是这种出罪但书是否能在刑事追诉的全过程尤其是刑事审判程序中依然发挥作用？

第一个问题与第二个问题是高度关联的，合并一起讨论。这实际就是《德国刑事诉讼法》第153条规定在出罪制度中如何定位的问题。本文以为，《德国刑事诉讼法》第153条规定的制度，实际是规定于刑事程序法中的实体出罪制度，或者是以刑事程序法中的终止程序为基本措施的出罪但书规定。这一语境下的出罪但书，就是对轻微犯罪行为不以犯罪论处的明确规定或实质规定。可以说，这是在实质的犯罪一元制裁体系下，德国刑事法律所选择的具有自身特色的但书出罪制度。而且，这一制度贯穿于包括审前程序、中间程序和审判程序在内的刑事追诉全过程。理由如下：

第一，刑事程序法可以是出罪但书的立法载体。完整意义的出罪但书，逻辑上既包括刑事实体法规制的方式，也包括刑事程序法规定的方式。将出罪但书的载体，仅仅局限于刑事实体法的范畴之内，尤其是在比较法的视角下，只倾向于刑事实体法的相应规定才属于典型的出罪但书，或者只将“不予刑罚”意义的实体规定视为出罪但书，而将“放弃刑罚权”意义的程序规定排除在出罪但书之外，是对出罪但书的偏见。“现代立法过多地使用刑罚武器……极轻微的犯罪也被判处刑罚，这（尤其是因为无力缴纳罚金而易科处自由刑）就使无效的短期自由刑不断增加。有必要考虑这句古话‘轻打不如不打’是否值得借鉴。”李斯特教授同时有针对性地提出，有程序性制度和实体性制度两种途径可供选择。这一论述，相当程度上承认了刑事程序法中规定出罪但书与刑事实体法中规定出罪但书的实际效果是一致的。“检察机关是与法院同等的司法机关……检察机关独立的法律评价权能并不违反权力分离原则……大部分意见都认为应赋予检察官根据自己的法律确信对行为的应受刑罚处罚性进行评价的权力。只有承认了这一点，检察官的法律守护人职能构建的法治国性才能得到进一步完善：只有在两个司法机构都认为某行为应受刑罚处罚时，才能作出有罪判决。”相隔几十年之后，罗克辛教授的这段论述同样在很大程度上承认了《德国刑事诉讼法》第153条的规定实质上具有出罪但书的基本属性。所以，我国学者认为该条规定有类似我国相对不起诉属性的观点，或者将该条规定明确定位为酌定不起诉制度的认识，明显模糊了实体出罪与程序出罪的界限，忽视了该条规定出罪但书的立法地位。相反，德国学者认为该条规定极有可能是其他国家刑事实体法出罪但书规定的参考渊源。这相当于明确了刑事程序法的出罪但书与刑事实体法的相应规定实质精神相同的属性。

第二，刑事程序法逐步放宽终止程序的适用条件，实际的效果是不断扩大实体出罪的调控尺度，使实体出罪趋于规模化。《德国刑事诉讼法》第153条规定，是由一百多年前的规定经过两次重要的修改发展而来的。根据1924年《法院组织法和刑事司法规定》，《德国刑事诉讼法》增加了153条。一百年前增设该条的背景是，普遍的观点认为无限制适用法定原则应对轻微犯罪不再是强制性的，因为这种强制的后果将使刑事司法负荷过重。这种司法程序中的压力，实际来自于刑事实体法的规定。该条最初规定的内容为：“对行为人责任轻微、行为后果不明显的轻微犯罪行为不予追究，但公共利益要求法院作出裁决的除外……”显然，在德国刑事法律规定的语境下，这实际就是对犯罪行为不以犯罪论处的出罪但书规定。因为，该条规定的实质精神在于“针对‘轻微案件’（Bagatellsachen），即具有轻微不法内涵与轻微损害的犯罪，尽管符合所有法律前提，也不必再以刑法手段追诉。当时对此新规定内容的正当性想法，乃在于此类轻微案件与公益无关，或至少是无关紧要的，以至于国家也不必担忧人民的守法态度，会因舍弃追诉而受影响”。但是，由于制度初始设定的适用对象仅为“行为人责任轻微、行为后果不明显的轻微犯罪”，不以犯罪论处的出罪范围实际被限制在有限的范围之内，50年以后的1974年，该条修改为：“……程序处理轻罪时，如果行为人责任轻微，且不存在追究责任的公共利益时……检察院可以不予追究。对于对他人财产实施的犯罪行为进行追究时，因其行为造成的损害很小而不会受最低刑处罚的，无需得到法院的同意。”20世纪70年代的这次修法的背景是，一方面，自60年代以来，出现了日常犯罪现象或者所谓的轻微犯罪现象。所谓日常犯罪，狭义上是指那些许多社会成员甚至都不认为是违法行为的犯罪，也就是所谓的轻微犯罪，比如毁坏财物、逃票和小额盗窃等；广义上还包括发生频率特别高因而影响公众安全感的犯罪行为，比如撬车盗窃、扒窃、入室盗窃等。另一方面，数量急剧增长的日常犯罪尤其是日常轻微犯罪，加剧了刑事追诉、刑事审判和刑事执行机构办案能力的不足；越来越普遍出现的类型相同且简单的财产犯罪、道路交通犯罪，促使决策机构寻求简单、便宜和快速的案件处理方式。这也是修改后的该条规定专门对轻微财产犯罪放宽终止程序条件的主要原因之一。然而，制度资源的增强不足以应对轻微犯罪急速增长所带来的问题，相关统计数据表明，自20世纪80年代初到90年代末，德国检察机关“案多人少”的现象达到异常突出的程度。将近二十年以后的1993年，该条规定再次被修改。与1974年的规定相比，1993年的规定明显放宽了终止程序的实体条件：实际将只能适用于符合条件的财产犯罪扩大到可以适用于符合条件的犯罪，极大扩张了检察机关终止程序的权力。至此，德国的出罪但书制度最终定型，开始稳定地产生实体性规模化出罪的作用。“根据刑事诉讼法第153条的规定，对于显著轻微的行为可以不予追究……对轻微刑事犯罪处以刑罚这一不受欢迎的做法部分得到遏制”，是对德国出罪但书制度功能的公允评价。1981年至1997年的相关统计数据显示，检察机关受理的案件中，提起公诉的，由1981年的18.9%逐年降低到1997年的12.3%；存疑不起诉的，基本维持在相对平稳的状态，最高达29.4%，最低为24.9%；适用第153a条附条件不起诉的，最低为5.6%，最高为6.2%；适用第153条终止程序（绝对不起诉）的，占比由7.7%持续攀升至21.6%。足见，立法逐步放宽出罪但书的适用条件，充分扩张了实体出罪的口径，使审前程序中实体出罪达到了受理案件的五分之一以上，最高约占四分之一，如果加上法院依据该条第2款决定终止程序的，所占比重更高，确立了规模化实体出罪的基本制度。

第三，刑事程序法中的出罪但书，实际是具有刑事一体化属性的出罪但书。应当认为，刑事程序法中的出罪但书，并不是完全独立于刑事实体法的规范形式，而是与刑事实体法的规范原理和实质精神相结合、相协调的立法形式。或者，可以认为，在形式上表现为刑事程序法的出罪但书，实质上是同时具有刑事实体法价值的或刑事一体化效果的出罪但书。一定意义上，程序法中对轻微犯罪终止程序的规定，是以实体法的基本规定为基础的，并形成了与实体法规定相结合的、具有刑事法律整体意义的出罪但书制度。“如果将终止条款与实体法条款结合在一起作为整体概念来理解，根据该整体概念，程序条款具有实体法上的影响。”以表面上的程序性出罪获得实质上的实体性出罪效果，是符合德国刑事法律特色的选择。这是因为：首先，与实质的犯罪二元制裁体系相比，德国实质上采用犯罪一元制裁方式规制犯罪。在与《德国刑事诉讼法》第153条初始规定相对应的时期，“德国刑法典中，并没有采纳把轻微违法与犯罪刑法相区分的做法，而是设立了‘轻微犯罪’这一章，使犯罪刑法具有了包含轻微（违法）犯罪的特点”；20世纪70年代中期，“德国新刑法典在总则部分不再承认违反规定这种违法形式……所有违反规定的行为构成，以及那些使用罚金刑和6个月以下监禁刑加以惩罚的轻罪行为构成，全部都被清除出德国刑法典。这些行为构成大部分转入违反秩序法，其余部分有的被提高规定为新的轻罪，有的交由各州自行规定管制，还有的就完全废除了”。尽管这两个时期德国刑事实体法规制犯罪的方式并不完全相同，但实际都是采用犯罪一元制裁方式。与实质的犯罪二元制裁制度相比，犯罪一元制裁制度的实体出罪需求，是内在的、客观的、随着轻微犯罪的增长变化日渐迫切的。换言之，实质的犯罪一元制裁制度，必然是与实体出罪制度尤其是规模化实体出罪制度相伴而生、共生共存的制度形态。其次，德国刑法规制的犯罪，没有普遍性的罪量要素。“德国以社会相当性及以法益为出发点对构成要件进行严格解释之二途来解决实体法中的定量问题，实际上也将定量因素置于构成要件层面的最后修正者之地位：用它来否定形式上符合构成要件行为的构成要件该当性。”显然，这样的罪量要素最多仅仅具有个别化实体出罪的功能，不会有规模化实体出罪的基本作用。换言之，缺乏普遍罪量要素的刑事实体法，根本没有能够释放日常轻微犯罪激增所造成的压力的制度空间，或者很难具有能够有效应对犯罪情势变化的制度性、法治化的刑事政策空间。于是，只能寻求刑事程序法的解决路径。最后，罪量要素通过刑事程序法的立法规定和司法实践的路径，实质上迂回性地实现了规模化实体出罪的功能，即表面上在刑事实体法上根本不存在的罪量要素，实质性地“借道”刑事程序法而真实存在、客观发挥着调节出罪规模的作用。应当认为，程序法上的罪量要素，实际就是实体法中的罪量要素。或者说，实体法中本质上应当具有的罪量要素，以在程序法中“隐蔽”存在的方式发挥着控制出罪口径的作用，是德国刑事法律的鲜明特色之一。本文坚持以上观点，有两个基本事实为直接支撑。一是德国在刑事司法实践中，确实更多地以程序法作为解决轻微犯罪出罪的主要手段。德国“以程序法来处理定量问题的用意十分明显：‘量’的问题应该退居‘质’的问题之后起辅助作用，不吝于表明‘量’的问题近似于司法实践中的节约司法成本、提高司法效率的技术问题”。显而易见，将一个实体法应该直面的根本性问题解释为只能通过程序法解决的司法技术问题，是深受刑法教义学过于发达的固有观念影响的结果，近乎于以回避问题替代解决问题。二是《德国刑事诉讼法》第153条规定的终止程序的条件中，最基本的前置条件是实体性条件，而实体性条件中，除有限的内容具有犯罪属性的“质”的规定性之外，更多的是涉及罪量要素的规定。非常轻微的犯罪被称为微罪，虽不是立法用语，但通常被用来指称《德国刑事诉讼法》第153条规定的轻罪且罪责轻微的典型情形（如盗窃金额不足50欧元），就是实体法的罪量要素决定出罪但书适用与否的规范基础。德国学者认为《德国刑事诉讼法》第153条包含着这样的理念：“主客观要素的混合成为撤销案件的决定性因素。客观要素是指犯罪行为所造成的损害或伤害的严重程度。主观要素是指犯罪行为人的故意或者过失程度。”这种观点至少相当于间接承认，程序法中的出罪但书规定，实际是以实体法的相关规定为内核的。

前述第三、第四个问题的答案，是显而易见的。德国刑事法律中的出罪但书，主要是在审前程序中发挥作用的，即对绝大多数符合法定条件的轻微犯罪，都是由检察机关根据第153条第1款的规定决定终止程序、不以犯罪论处的。在此前提下，符合法定条件的少量轻微犯罪，是在中间程序和审判程序中，由法院根据该条第2款的规定决定终止程序、不以犯罪论处的。所以，《德国刑事诉讼法》第153条规定的程序终止，是贯穿于刑事追诉全过程的但书出罪制度。

四、正确适用我国规模化但书出罪制度

在犯罪二元制裁制度中，只有以广义犯罪数（即公安机关刑事立案数加公安机关治安案件立案数）为基准的广义出罪率（即广义犯罪数中治安案件立案数占比），才能完整显示我国无罪率的实际状况，也才能与外国的无罪率进行可比性分析。表1清楚地显示：2012年至2024年，我国广义出罪率最高为70.33%，最低为62.18%，九成以上的年份在64%以上。如果将相应的数据，放到整个刑事追诉的全过程去观察，“没有犯罪事实”的规模化实体出罪对无罪率的影响程度，也是极为显著的。治安管理处罚法有狭义与广义之分。狭义的，仅指《治安管理处罚法》。广义的，除《治安管理处罚法》之外，还包括所有规定治安处罚（以行政拘留为基本制裁手段）的法律中相关条款的规定。需要注意的是，表1中的公安机关治安立案数，是仅以狭义治安违法行为为标准统计的。如果将广义的治安违法行为纳入治安立案数，则表1的广义出罪率肯定会相应升高。可见，我国启动刑事追诉程序阶段，以犯罪二元制裁制度为核心的实体出罪力度，足以成为影响刑事追诉全过程无罪率的关键要素。

表1  我国广义犯罪数和广义出罪率统计表

（一）正确适用“没有犯罪事实”的规模化但书出罪

我国“没有犯罪事实”的规模化但书出罪制度不断完善、适度拓展，主要路径有以下几个方面。

一是治安违法行为的数量持续增加。治安违法行为数量的增加，是分别通过集中修订方式和分散修订方式实现的。2025年《治安管理处罚法》对分则部分的修订，是集中修订方式。2025年《治安管理处罚法》在原有违法行为种类的基础上，新增规定30多个违法行为，并对既有20多个违法行为的构成要件作出补充完善。以公安部《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》（公通字〔2020〕8号）（以下简称《意见》）规定的标准，2012年《治安管理处罚法》规定的违法行为种类共计152个，2025年《治安管理处罚法》规定的违法行为种类共计178个。治安管理处罚法固定采用的另一种修订方式，是分散修订。近年来，《治安管理处罚法》以外的其他法律增加了不少可以处以治安拘留的治安违法行为，有30多部法律150多个治安违法行为规定了治安拘留。以增设治安违法行为的方式扩大二元制裁制度的实际调整范围，重点集中于两个领域：一是改变较为严重犯罪和重点惩治犯罪的一元制裁方式立法，增设具有对接关系的治安违法行为，将二元制裁制度扩展到以往未曾涉及的领域或者观念固化忽略的领域；二是改变典型轻微犯罪的一元制裁方式立法，专门针对典型轻微犯罪（包括日常轻微犯罪）增设治安违法行为，明确具体违法行为与具体典型轻微犯罪的法定对接关系，确立典型轻微犯罪与直接对应的违法行为的二元制裁制度。显而易见，治安管理处罚法的不断扩容、治安违法行为的逐渐增多，充实了“没有犯罪事实”实体出罪的规范基础，拓展了“没有犯罪事实”但书出罪的规范边界，使“没有犯罪事实”实体出罪的机会明显增多。

二是对治安违法的处罚力度相对增强。一方面，总体上，可被处以治安拘留的治安违法行为增多。《治安管理处罚法》2025年修订前，可被处以治安拘留的治安违法行为共计143种，该法2025年修订后，可被处以治安拘留的治安违法行为总计173种；而除《治安管理处罚法》之外的其他法律规定了150多种可被处以治安拘留的治安违法行为，随着其他法律的制定和修改，这一数据处于增长过程中。另一方面，根据《治安管理处罚法》第141条第3款的明确规定及其实质精神，《治安管理处罚法》规定给予治安拘留，其他法律、行政法规同时规定给予罚款等其他行政处罚的行为，凡符合适用实体条件的，由相关主管部门（包括公安机关）依照相应规定处罚，并由公安机关给予治安拘留处罚，即予以其他行政处罚与治安拘留的“并罚”。这是对特定治安违法行为加大制裁力度的重要措施。在犯罪二元制裁制度中，加重对特定治安违法行为的处罚力度，具有将危害程度轻微的相应刑事犯罪降格为治安违法予以制裁的功能，也就当然增加了“没有犯罪事实”实体出罪的实际容量。

三是治安管理处罚法调整的范围持续扩张。表面上，随着其他行政、经济管理法律制度的不断健全，国家立法机关逐渐将应由其他部门法规定和不属于治安范围的行为，不再纳入《治安管理处罚法》的规制范围，《治安管理处罚法》所涉其他行政管理、经济管理领域的行为的范围形式上不断“收窄”。但是，真实的情况如下：首先，转由其他行政管理法律、经济管理法律规制的治安违法行为明显实际增多，原本仅由《治安管理处罚法》规定治安处罚，逐步扩张到分别由《治安管理处罚法》和其他行政管理法律、经济管理法律规定治安处罚。其次，《治安管理处罚法》规制的具体治安违法行为，也有明显的向其他行政管理法律、经济管理法律调整领域实质扩张的趋势。例如，《治安管理处罚法》第34条规定的组织、领导传销活动、胁迫、诱骗参加传销活动等，就明显超出了传统意义或狭义的治安管理法调整领域。于是，治安违法行为已经实际成为其他部门法、领域法规制的内容，治安拘留已经成为其他行政管理法律、经济管理法律固定采用的严厉制裁手段，犯罪二元制裁方式立法已经突破狭义治安管理处罚法的调整领域，以广义治安管理处罚法为实定法基础的犯罪二元制裁制度得以确立，构筑了更加广泛的“没有犯罪事实”实体出罪的规范基础。

四是治安管理处罚法基本功能的重新定位。治安管理处罚法的基本功能，主要体现为如何处理治安管理处罚法与刑法的关系，具体与如何认识《治安管理处罚法》第3条规定的实质精神直接关联。关于治安管理处罚法与刑法关系的传统观念，始终以“入罪优先、违法兜底”为基本要义。这种对制度功能的固有观念，在执法司法实务中必然会体现为“入罪优先”操作受阻、再进行“违法兜底”的反向行刑衔接。也就是说，仅从《治安管理处罚法》第3条规定字面意思归纳的反向行刑衔接逻辑，实际支配着执法司法实务的此类反向行刑衔接的法律适用程序和结果。可以认为，在司法实务中，相对不起诉、甚至存疑不起诉等案件，包含相当数量或相当比例的“入罪优先、违法兜底”的反向行刑衔接案件。全面准确贯彻宽严相济刑事政策、切实提升犯罪治理质效，应当重新定位治安管理处罚法的功能：治安管理处罚法，具有当然的“限制入罪法”的基本属性和体系地位。以治安管理处罚法的具体规范为实体依据，实现规模化限制入罪的政策目标，是我国犯罪二元制裁制度的核心内容。最大限度地发挥治安管理处罚法的限制入罪功能，提升、优化治安管理处罚法规模化限制入罪的质效，最关键的是必须转变固有的观念。具体而言，就是由“入罪优先、违法兜底”思维，转为“违法认定优先、严格限制入罪”思维，在立法规范表述不变的前提下，以宽严相济刑事政策为指导、以完善犯罪治理体系为主旨，调整违法评价与犯罪评价的逻辑顺序，将传统习惯的程序性出罪优先，转换为符合犯罪二元制裁制度实质精神的实体性限制入罪优先，依法尽可能减少入罪的规模，消除错误的行刑反向衔接，以正向行刑衔接控制治安违法与刑事犯罪的结构关系。只有这样，作为“限制入罪法”的治安管理处罚法，才能将犯罪二元制裁制度由初级水平推向成熟阶段；治安管理处罚法的体系功能，由“违法兜底”功能，转向“入罪把关”功能，才是犯罪二元制裁制度的实质性转型的关键标志。

五是为治安处罚预留必要适用空间的司法规则。最高人民法院以答疑指导意见和入库案例规则的形式，细化了相应的程序性规则，明确了相应的实体性规则。其中，程序性规则为：在开庭后、宣告判决前，人民检察院以情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪为由申请撤回起诉的，人民法院经审查可依法裁定准许撤回起诉。这是关于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（法释〔2021〕1号）（以下简称《刑诉解释》）第296条规定的细化操作规则，该规则明确了以《刑法》第13条和《刑事诉讼法》第16条第1项为根据的申请并准许撤回起诉属于无罪司法裁决。具体的实体规则虽然针对特定罪名，但从中可以归纳出的一般规则为：不能将犯罪二元制裁制度中的治安违法行为全部交由刑法调整，禁止对治安违法行为升格追究刑事责任，刑事司法必须为治安管理处罚法预留法定的适用空间。这实际就是与治安管理处罚法的限制入罪功能相一致、相协调的司法规则。具体的理由是，必须“妥当界分刑事处罚与行政处罚”，对与刑事犯罪有对接关系的治安违法行为，“应当为行政处罚留有适当空间”，“可以通过行政处罚手段达到惩治目的的，要审慎考虑刑事手段介入的必要性”。一定意义上，根据出罪但书撤回起诉属于无罪司法裁决的规则，是规模化实体出罪的程序法实践形态，是规模化但书出罪制度、及时实体出罪制度和实体出罪优先制度在审判阶段的保障条件，其价值远大于实体规则。

（二）正确适用“不以犯罪论处”的规模化但书出罪

应当认为，我国“不以犯罪论处”的规模化但书出罪，是以《醉驾意见》第12条第1款及相关条款（第4条第1款、第20条第1款等）的规定为开端的。《醉驾意见》的施行，标志着我国司法机关依法开启了“不以犯罪论处”的规模化实体出罪的实践进程。这种极具创新性的司法出罪实践，以治理日常轻微犯罪为基本主旨，是在“没有犯罪事实”的实体出罪基础上提升规模化实体出罪质效的必要措施。

公开的、权威的统计数据，能够客观显示《醉驾意见》施行的效果。《醉驾意见》施行前的2023年，全国公安机关立案的危险驾驶刑事案件共计505404件，占全部刑事案件立案数的11.24%；《醉驾意见》施行后的2024年，相应的数据分别降为283884件和8.50%。2024年，全国检察机关受理审查起诉危险驾驶犯罪32.4万人，起诉27.6万人，同比分别下降41.7%和16%；2025年，受理审查起诉危险驾驶犯罪25.5万人，起诉23.04万人，同比分别下降21.5%和16.5%。全国醉驾案件被判刑人数，由2023年32万降至2025年23.1万。这些统计数据可以直接表明或者辅助表明：（1）根据刚性的、操作标准明确的司法规范，公安机关对符合条件的醉驾案件不予立案，直接决定了刑事追究的实际规模，规模化及时实体出罪的效果足以使检察机关、审判机关能够专心办理“须以犯罪论处”的醉驾案件。规模化及时实体出罪，必然对审查起诉阶段、审判阶段的出罪率产生实质影响，或者成为降低后续程序出罪率的基础因素。（2）即便在审查起诉阶段或审判阶段，也有少量案件应依据《醉驾意见》第12条第1款规定裁决出罪，如阿某危险驾驶案（人民法院案例库2024-06-1-055-030）也属于规模化实体出罪的范畴。（3）“不以犯罪论处”的醉驾案件规模显著，足以实质影响广义出罪率，明显提升公安机关办案阶段真实广义出罪率。《醉驾意见》施行之后的第一年即2024年，全国公安机关危险驾驶刑事案件立案同比下降221520件，逻辑上按照《醉驾意见》第20条第1款的实质精神，应当同步计入广义的治安违法案件。于是，至少仅仅因为这一种治安违法行为的计入，2024年的实际广义犯罪数和真实广义出罪率理应分别修正为11479309和79.62%。换言之，以2023年的立案数为基准，2024年危险驾驶罪案件少立案了221520件，约计有43.83%的醉驾案件根据《醉驾意见》采用“不以犯罪论处”的方式出罪，并依法应当作为广义的治安违法行为予以行政处罚。

以上数据尤其是第三项的数据显示，在普遍意义的“没有犯罪事实”实体出罪的制度基础上，对特定犯罪采用“不以犯罪论处”的规模化实体出罪，使公安机关办案阶段的真实广义出罪率提升到近80%。为巩固这一出罪实效，尤其是未来进一步扎实推进日常轻微犯罪治理，应当正确适用“不以犯罪论处”的规模化但书出罪制度。

第一，本质上，我国的“没有犯罪事实”但书出罪和“不以犯罪论处”但书出罪，分别具有各自相对固定的、特有的适用领域。前者受宽严相济刑事政策和犯罪治理基本规律制约，适用领域极为广泛，是一种普遍意义显著的实体出罪制度。后者具体适用与否、适用哪一领域，深受相应的具体刑事政策和特定犯罪治理目的的影响，是宽严相济刑事政策具体实施过程中的制度性工具，适用范围的政策调控性极强。

第二，“没有犯罪事实”的实体出罪，以广义治安管理处罚法的明确规定为立法根据，是犯罪二元制裁制度的必要组成部分和行刑分流的制度性工具，以基础性、长期性、稳定性为特征。“不以犯罪论处”的规模化但书出罪，是构建新型犯罪治理体系、优化犯罪治理体系功能的政策性调控工具。前者规制的对象为治安违法行为；后者理应定位为主要用于日常轻微犯罪治理的制度工具。

第三，《醉驾意见》第12条第1款及相关条款的规定，不仅使“不以犯罪论处”的规模化但书出罪成为了现实的刑事政策工具和犯罪治理工具，而且使“没有犯罪事实”和“不以犯罪论处”两种规模化但书出罪制度实现了有机衔接，历史性地构建了两种规模化实体出罪制度的新型协调关系，形成了特定不法行为的“没有犯罪事实”与“不以犯罪论处”分层规模化实体出罪的机制。在此之前，酒驾案件“没有犯罪事实”的规模化实体出罪，只是与醉驾案件“不以犯罪论处”的个别化但书出罪和程序性规模化出罪相结合、相配套的制度工具。在分层规模化实体出罪机制运行之后，符合条件的特定醉驾案件均规模化实体出罪，醉驾案件“不以犯罪论处”的个别化但书出罪实际消失、相应的程序性规模化出罪空间被极大压缩。

第四，“没有犯罪事实”和“不以犯罪论处”规模化实体出罪的制度衔接，最根本的原因是全面准确贯彻宽严相济刑事政策和有效治理日常轻微犯罪。醉驾行为属于典型的日常犯罪。《醉驾意见》施行之前的司法实践表明，仅以“没有犯罪事实”的标准对酒驾行为作实体出罪处理，极易陷入“微罪轻罪陷阱”，无法实现酒驾醉驾案件一体化治理的最佳质效。《醉驾意见》的施行，构建了新型的酒驾醉驾一体化治理体系，即对酒驾行为作“没有犯罪事实”的实体出罪处理，对“情节显著轻微”的醉驾行为作“不以犯罪论处”的实体出罪处理，对其他醉驾行为作程序出罪处理或者作追究刑事责任的处理。这种对典型日常轻微犯罪一体化治理模式的核心，是构建“没有犯罪事实”和“不以犯罪论处”无缝衔接的分层规模化实体出罪机制，扩大规模化实体出罪的实际适用范围，并适度压缩程序性规模化出罪和实际追究刑事责任的适用空间。

第五，我国但书出罪制度的实践历程尤其是酒驾醉驾一体化刑事治理的成功经验表明，虽然同属于规模化但书出罪制度，但是“没有犯罪事实”的出罪和“不以犯罪论处”的出罪基本功能存在区别。前者以严格区分治安违法与刑事犯罪的立法方式，为刑事司法中行刑分流的规模化实体出罪提供制度支撑。而且，在既往的立法进程中，治安管理处罚法调控范围不断扩展、治安违法行为种类持续增多，实质性扩张了“没有犯罪事实”规模化实体出罪的规范基础。所以，此类规模化实体出罪，是犯罪二元制裁制度中最具基础性的实体出罪方式，并主要体现为规制范围的广泛性和适用对象的广泛性。后者以能够精准区分“不以犯罪论处”与“须以犯罪论处”的司法规范，为刑事犯罪的规模化实体出罪提供统一的操作标准；只有在“没有犯罪事实”的实体出罪已经充分发挥作用，或者规模化实体出罪已经没有立法扩容空间的条件下，才能有节制地适时、适度采用此类规模化实体出罪方式。换言之，“不以犯罪论处”的出罪只能在“没有犯罪事实”的出罪的基础上发挥作用；但是，这种出罪方式适用条件的有限性，并不能理解为实际作用的辅助性，相反，它对特定犯罪刑事治理质效的提升会产生关键性影响，正如《醉驾意见》第12条第1款等条款所确定的实体出罪标准对酒驾醉驾案件一体化治理质效的提升具有决定性作用。

第六，“没有犯罪事实”规模化出罪的适用对象，只是包括一定类型的日常轻微犯罪，例如酒驾治安违法；“不以犯罪论处”规模化出罪的规制对象，只能是日常轻微犯罪，对非日常轻微犯罪，不得采用“不以犯罪论处”方式规模化出罪。换言之，在我国犯罪二元制裁制度中，“不以犯罪论处”的规模化实体出罪，只是专门用于治理日常轻微犯罪的刑事政策工具，不可无限扩张适用领域。试图用“不以犯罪论处”完全替代“没有犯罪事实”规模化出罪的设想或做法，不符合我国犯罪二元制裁制度的基本精神。因为，依照我国刑事法律出罪但书的实质精神，规模化实体出罪制度只能由“没有犯罪事实”出罪与“不以犯罪论处”出罪分层构建，否则，便违背刑事法治的基本原则；若以“不以犯罪论处”的规模化实体出罪直接替代“没有犯罪事实”的规模化实体出罪，就不仅会使治安管理处罚法的规制作用被虚置、架空，失去犯罪二元制裁制度的规范基础，而且会使刑法关于特定犯罪规定的行为规范功能彻底丧失。我国当前的刑事司法实务中，除酒驾醉驾之外，还有一些其他日常轻微犯罪，同样遇到了单独采用“没有犯罪事实”的出罪方式治理效果不佳的情形。这些日常轻微犯罪，有的与外国的犯罪类型相同，如外国的商店盗窃大致对应我国的多次小偷小摸、总额未达数额型盗窃犯罪标准的“超市盗”案件；有的或许在外国并不普遍、不常见，但在我国属于典型的日常轻微犯罪，如“卡农”实施的转账、套现、取现行为。未来，对这些日常轻微犯罪，如果在“没有犯罪事实”出罪的基础上适时、适度采用“不以犯罪论处”规模化出罪，相信同样会显著提升犯罪治理的质效。

五、余 论

出罪是贯穿刑事追诉全过程的司法判断活动。判断无罪率的高低或变化，比较出罪率的差异及其特征，只有放到刑事追诉的全过程中，才能获取完整、客观的观察结果。影响刑事追诉全过程出罪率的因素是多元的，各种因素尤其是制度性因素对出罪方式、出罪时机、出罪规模等的作用机制极为复杂。对不同国家的出罪方式及其结构进行比较分析，只有在明确所比较的基本制度基础之上，以类型化分析为基本方法、以定性分析为核心、合理兼顾定量分析，才可以获得基本完整、可靠性强、接近实质真相的观察结果。偏离定性分析的主线，忽视类型化技术的妥当运用，过度依赖各国特有的统计数据，会导致片面的观察结果干扰比较分析的准确性、完整性。规模化实体出罪对刑事追诉全过程出罪率的影响，是一个需要长久探究的问题。

本文以上的比较分析，可以初步表明：（1）中德两国的刑事追诉过程，均为“漏斗型”的出罪过程，但两国实体出罪的规模相对悬殊，我国规模化实体出罪所占比重明显高于德国。简单说，我国的实体出罪“漏斗”更大。认为西方国家是“漏斗型”出罪机制、我国是“直筒型”出罪机制的观点，其实证基础有所不足，或者没有将定性分析与定量分析妥当结合。（2）中德两国依赖不同的制度实现规模化实体出罪。我国以犯罪二元制裁制度为基础，综合运用、协调使用“没有犯罪事实”和“不以犯罪论处”的方式进行规模化实体出罪。德国是在实质的犯罪一元制裁制度基础上，根据具有自身特色的出罪但书制度，对轻微犯罪（特别是日常轻微犯罪）采用“不以犯罪论处”的方式予以规模化出罪。（3）中德两国审判阶段的无罪率（不只是实体无罪）悬殊，除了证据证明标准等原因之外，在我国，审判阶段的无罪率降低，相当程度上与实体出罪的规模不断加大具有实质关联性，或者就是审前程序中加大实体出罪规模的直接后果。在德国，审判阶段的无罪率相对较高，或许与审前程序中实体出罪的规模相对较低有一定的关联性。（4）中德两国的实体出罪规模和相应诉讼阶段的无罪率，处于不同的发展时期。在我国，为了避免落入“微罪轻罪陷阱”、提升日常轻微犯罪的治理质效，未来我国审前程序的实体出罪规模还会有明显的抬升，并相应影响后续程序的出罪率变化。在德国，审前程序中实体出罪的规模和审判阶段的无罪率，过去二十余年处于平稳状态。

总之，通过有限的比较分析可以认为，单纯通过各国实体出罪的数量特征、数量变化，比较其出罪制度及其相关制度的优劣，存在方法上的缺陷或不足。各个国家的刑事法律规定不同，但在实定法秩序中都必然存在一定程度的规模化但书出罪制度；各国的实体出罪制度及其相应的出罪率，并无数据比较上的优劣之分。只要符合各自的公共政策、社会期待、时代需求并居于与治理犯罪相适应的合理水平，就是应当予以肯定的出罪体系；符合这个特征的包括实体出罪、程序出罪和证据不足出罪在内的自洽体系，就是一般出罪规律的规范载体。所以，各国之间几乎不可能存在具体方式、主要结构、依赖路径等基本相同的一般出罪规律；所谓一般出罪规律，就是具有各自国家特点的、逻辑自洽的出罪规律。相应地，不同国家的总体性出罪率和阶段性出罪率，实体出罪率、程序出罪率和证据不足出罪率等各有各的特点，也就成为一般出罪规律的基本表现方式。我国的规模化实体出罪制度，具有自身的特点和适合我国国情的优势，对全面准确贯彻宽严相济刑事政策、优化日常轻微犯罪的治理质效具有不可替代的作用，对整个刑事追诉程序的出罪率具有实质性影响。

来源：《中国刑事法杂志》2026年第4期

作者：黄京平，中国人民大学法学院教授