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　　摘要

　　北京"朝阳群众"因举报违法犯罪活动，特别是举报名人吸毒嫖娼、提供涉恐涉暴线索而屡建奇功，受到了国内外媒体的广泛关注。发动"朝阳群众"参与犯罪治理，是北京警方治理犯罪，特别是治理涉恐涉暴犯罪的一种政策选择，是发动人民群众参与犯罪治理的成功典范。北京警方治理犯罪的政策逻辑是：公众参与可以弥补犯罪治理中的政府失灵，引入市场机制，采用悬赏举报做法是实现公众参与的有效途径。北京警方犯罪治理的政策选择既有理论上的依据，也有域外成熟的经验支持。北京警方的犯罪治理政策经验值得总结推广。

　　关键词：“朝阳群众”；犯罪治理；政策逻辑；公众参与；市场机制

　　一、问题的提出

　　近年来，由于举报违法犯罪活动，特别是举报名人吸毒嫖娼、提供涉恐涉暴线索，而屡建奇功的北京“朝阳群众”获得了“民间中情局” 之殊荣，受到了国内外媒体的广泛关注。“朝阳群众”举报的嫖娼、吸毒案件涉及诸多名人，诸如薛蛮子、李代沫、张元、宁财神、张耀扬、高虎、尹相杰、王学兵、张博、黄海波、王全安、毛宁，等等。据中新网报道，2015年以来，北京警方已接到人民群众举报涉毒线索1500余条，同比  增加64.8%，其中查实240余起，抓获涉毒犯罪嫌疑人260余名；自2014年3月北京警方颁布《群众举报涉恐涉暴线索奖励办法》至2015年5月，已收到群众举报涉恐涉暴线索800余条，破获了涉及非法持有和运输枪支、易燃易爆危险物品、煽动实施暴力恐怖活动等方面的案件。又据《新华时报》报道，目前北京市实名注册治安志愿者已突破85万，其中仅“朝阳群众”2015年就向警方提供情报信息线索21万余条，从中破案483起，其中涉及吸毒贩毒线索851条。2015年9月，北京警方通过官方微博“平安北京”推出民警原创设计的“朝阳群众” 卡通形象，并制作卡通形象文化衫。2016年年初，以“朝阳群众”为主题的电影开始公映。

　　如何看待“朝阳群众”举报违法犯罪现象?对此存在争论，主流观点认为，“朝阳群众”是人民群众参与公共安全治理的成功典范。健全公共安全体系、编织公共安全网，就需要树立人人都是“朝阳群众”、个个争当“朝阳群众”的参与意识，拓展各界群众对公共安全治理的参与力度。但也有人认为，“朝阳群众”看起来手段高明，其实讲透了还是政府在花钱消灾；“朝阳群众”是大规模的群众性举报、告密运动；“朝阳群众”是举报式治国、告密式治国、运动式治国，而非依法治国。

　　我们认同主流观点，发动“朝阳群众”参与犯罪治理，是北京警方治理犯罪，特别是治理涉恐涉暴犯罪的一种政策选择，是发动公众参与犯罪治理的成功典范。北京警方治理犯罪的政策逻辑是：公众参与可以弥补犯罪治理中的政府失灵，引入市场机制，即悬赏举报是实现公众参与的有效途径。北京警方的犯罪治理政策经验值得总结推广。应该从理论层面剖析北京警方的治理犯罪政策逻辑，以期为我国转型时期的犯罪治理对策选择提供理论上的支持。

　　二、政策逻辑起点

　　北京警方发动“朝阳群众”参与犯罪治理，其政策逻辑起点在于：通过公众参与弥补犯罪治理中的政府失灵。犯罪治理中的政府失灵，是借鉴西方经济学关于政府失败或失灵的观点，意指政府的犯罪治理活动并不总像应该的那样“有效”，或像理论上所说的能够做到的那样“有效”。

　　（一）犯罪治理过程中的政府失灵

　　一般而言，犯罪治理过程中的政府失灵主要包括两种情况：第一，由于行为能力和其他客观因素制约，政府治理犯罪往往达不到预期目标。例如，每年各地各级政府工作报告大都提出要努力降低违法犯罪率，但受警力、财力等多方面因素限制，政府难以真正实现降低违法犯罪率的政策目标。第二，政府治理犯罪活动达到了预期目标，但效率低下，或者说成本昂贵，导致资源并未得到充分有效地利用。例如，一些地方政府为了打击卖淫嫖娟违法犯罪活动，出动大批警察甚至武警部队，虽然暂时把该类违法犯罪活动控制住，但效率低、成本高。据媒体报道，2014年2月9日东莞共出动6525名警力对全市所有桑拿、沐足及娱乐场所同时检查，才带回相关人员67人。正如有网友所评论的，平均100名警察才抓获1人，这效率也太低了吧！

　　政府失灵意味着政府在犯罪治理过程中的能力是有限度的。“如果我们承认政府能力的有限性，那么就要建构足以弥补政府能力缺陷的社会管理机制”。这个机制就是强化政府之外的公众参与力量的作用。长期以来，在我国犯罪治理领域，政府一直处于主导地位，公众参与明显不足。实践表明，以政府为主导的犯罪治理模式难以有效控制犯罪，出现了政府失灵现象。只有强调公众参与，反对政府垄断，才能够确保政府在犯罪治理过程中准确的角色定位。在当今市场经济条件下，政府要克服“全能政府、万能政府”的传统观念，政府在犯罪治理过程中的权限要适当回缩，给其他社会组织或个人一定的空间，吸收公众力量参与到犯罪治理过程中来。

　　（二）“朝阳群众”参与犯罪治理可以弥补政府自身的不足

　　北京警方发动“朝阳群众”参与犯罪治理之政策无疑是一种弥补政府能力缺陷的社会管理机制，是建立在对北京的犯罪形势，特别是对涉恐涉暴犯罪形势的正确认识基础之上的。

　　近年来，我国的恐怖组织犯罪形势日益严峻，呈现出一些新的特点：一是向内地不断渗透。恐怖袭击已不局限于新疆、西藏等遥远的边疆地区，而是逐渐向内地渗透。二是威胁的来源复杂化。既有暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力的威胁，又有本土反人类反社会的极端暴力分子的威胁。三是受境外恐怖势力的支持。我国恐怖主义活动是在国际恐怖活动处于活跃上升期的背景下发生的，与境外恐怖势力的背后支持分不开。四是恐怖袭击的对象扩大化。恐怖袭击对象由最初的政府机关、公职人员，扩大到城市公共活动中心、公交运输系统和普通平民。五是手段趋向多样性。作案工具手段由枪支、炸弹扩展到汽车、砍刀等武器。六是增加了技术含量。随着交通、通讯等各类科技的发展和互联网时代的到来，人员的流动性和信息传播的迅捷性均显著增强，恐怖分子各地流窜、策划联络等也更加容易。

　　北京“10·28”暴力恐怖袭击事件反映了我国恐怖组织犯罪的严峻形势。2013年10月28日12时许，恐怖犯罪分子乌斯曼·艾山及其妻子、母亲3人驾一辆吉普车闯入长安街，沿途快速行驶故意冲撞游人，造成2人死亡，40人受伤，后撞向金水桥护栏，点燃车内汽油致车辆起火燃烧，车内3人当场死亡。10月30日18点30分，官方发布案件详情，这距离恐怖袭击案发时间只有两天半。应该说，北京警方对这一突发事件的应急响应和善后处理，可圈可点。但是，北京警方也认识到，在反恐怖犯罪方面，还存在着诸多不足：

　　首先，警方在恐怖情报信息收集工作方面存在不足。虽然“10·28”恐怖袭击案件发生在北京，但恐怖分子预谋在新疆，团伙活动时间长、区域跨度大，却没有被发现。法院审理查明，自2011年起，“10·28”案件恐怖犯罪分子就以实施暴力恐怖活动为目的，在新疆纠集发展成员，逐渐形成了恐怖组织。2012年12月至2013年9月，恐怖犯罪分子先后多次前往各地寻找枪支和爆炸物，观看暴力恐怖音视频，聚集宣誓，共同预谋到北京实施爆炸、杀人等恐怖活动。2013年10月7日，恐怖犯罪分子先后抵达北京，并筹集资金购买汽车、汽油、刀剑、防毒面具等作案工具，多次在天安门广场踩点。

　　其次，北京警方面临的反恐压力大。一方面，北京作为首都，是恐怖分子实施恐怖袭击的首选目标。正如北京市公安局原局长傅政华所言，“北京的恐怖威胁非常现实”。另一方面，北京又是常住人口超过2000万的国际大都市，要确保北京安全稳定，北京警力有限。据报道，北京市平均每万人中有民警24名，警民比率达万分之二十四，该比例虽然高于国内其他城市，但与一些国际化大都市的万分之三十五甚至是万分之四十警力相比，北京的警力仍比较紧张。

　　在此背景下，仅靠北京警方的力量难以实现治理暴恐犯罪的重任，即所谓的政府失灵。为了避免政府失灵，为了预防类似“10·28”暴力恐怖袭击事件的再次发生，北京警方于2014年初制定了《群众举报涉恐涉暴线索奖励办法》(自2014年3月1日起正式实施)，开始发动群众，希冀利用公众的力量来获取涉恐涉暴情报，以弥补政府自身的不足。正如北京市公安局原局长傅政华所说，“……只要我们加强管理，加强举报，只要我们的眼睛多了，耳朵多了就能及时发现，防患于未然”“恐怖主义针对的是不特定群体，因此警方要全力查找工作中的不利环节，全力发动群众参与到反恐行动中去”。

　　三、政策理论依据

　　北京警方发动“朝阳群众”参与犯罪治理，有其理论上的依据。治理、善治理论、社会资本理论、参与型政治文化理论以及党的群众路线理论等均为公众参与犯罪治理过程提供了强有力的理论上的支持。

　　（一）治理、善治理论的启示

　　治理理论是自20世纪90年代以来国际社会科学中卓有影响的理论。治理理论主要包括三方面内容：一是重视社会组织群体势力，关注社会管理力量多元化格局；二是重新定位政府的角色；三是强调政府与社会组织群体势力之间的独立性与依存性。治理理论可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也内在地存在着许多局限，于是理论界又提出了善治理论。所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。

　　治理、善治理论为犯罪治理政策选择带来的启示是明显的：犯罪治理的实践表明，政府难以凭单方面力量解决犯罪问题，必须寻找一种新型的更为有效的犯罪治理模式。显然，治理、善治理论作为一种既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念成为犯罪治理政策的当然选择。北京警方发动“朝阳群众”参与犯罪治理显然是一种善治的表现，正所谓“在群众参与中找到善治的答案”。

　　（二）社会资本理论的启示

　　社会资本是20世纪80年代开始特别是90年代兴起的一个国际性学术热点。它是由社会学家率先提出、而后被经济学家、政治学家以及法学家广泛采纳并用来解释和说明各自研究领域问题的综合性概念和研究方法。社会资本是资本的一种表现形式，是一种嵌入在社会网络中的资源。社会资本理论为犯罪治理政策研究提供了新的解释范式，有着重要的方法论意义。社会资本与犯罪治理之间存在着密切关系：宏观而言，社会资本存量与治理犯罪效果成正比；微观而论，不同形式的社会资本对犯罪生成会产生不同的影响，进而影响到相应的犯罪治理政策。

　　公众参与不仅是社会资本的一种表现形式，而且也是公民社会形成的基本条件，而公民社会对于社会资本的产生具有直接的作用，“社会资本的产生在很大程度上集中在公民社会”，公众参与不够，公民社会就不会发达，社会资本存量就会下降。北京警方发动“朝阳群众”参与犯罪治理，无疑增加了社会资本，这对于北京犯罪治理效果的实现具有重要意义。

　　（三）参与型政治文化的启示

　　在1963年出版的《公民文化》一书中，美国政治学家阿尔蒙德和弗巴提出了参与型政治文化的概念，之后该概念在政治学领域广为传播。根据社会公众对社会政治体系、政治制度、政治权威以及自己在体系的决策、执行中的作用等层面上的认知、情感和态度取向为标准，阿尔蒙德和弗巴把社会政治生活中存在的政治文化分为臣属型政治文化、狭隘型政治文化和参与型政治文化等三种类型，前二者为落后的政治文化，唯有参与型政治文化是一种先进的政治文化。因为在参与型政治文化中，公众有较强的政治参与意识和政治归属感。

　　从我国的政治实践来看，虽然党和政府采取了一系列措施发展社会主义民主政治，营造参与型政治文化，但由于受到历史的、现实的等多方面不利因素影响，落后的政治文化仍然保持着较大的影响力。因此，营造有利于公众参与的政治文化，培育支撑公众参与健康发展的文化土壤，提升公众参与制度化的精神支撑是推进和完善我国民主政治现实选择。北京警方发动“朝阳群众”参与犯罪治理，契合了公众参与型政治文化要求。一方面，犯罪治理过程中的公众参与反映了民主政治的需求。犯罪治理政策与政治关系紧密，在强调民主政治的当今社会，强调犯罪治理过程中的公众参与实属必然。另一方面，依据参与型文化的内涵，只有公众参与犯罪治理过程，他们才会对犯罪治理政策体系有强烈而明确的政策认知、情感和价值取向，并对自己作为政策体系成员的权利、能力、责任及政策行为的效能具有积极的认知和较高的评价。而这些对于犯罪治理目标的实现都极为重要。

　　（四）党的群众路线理论的要求

　　群众路线是毛泽东思想的重要内容，是中国共产党根本的政治路线和组织路线，它卓越的理论意义和实践成效，已经为我们党数十年的奋斗历程所充分证实。邓小平同志说：“群众路线和群众观点是我们的传家宝。”江泽民同志指出：“群众路线是我们根本的工作路线，也是我们根本的领导作风和工作方法。”

　　群众路线的一项重要内容就是“一切依靠群众”。毛泽东同志提出了“群众是真正的英雄”的著名论断，并一再强调一切依靠人民群众是党的力量和智慧的源泉。毛泽东谆谆告诫全党同志在任何时候都应注意联系群众，组织群众，充分发挥人民群众在革命和建设中的积极性、主动性和创造性。实际上，群众路线，也就是公众路线，只不过前者带有政治色彩而已。北京警方发动“朝阳群众”参与犯罪治理，恰恰反映了党的群众路线的基本要求。正如有学者所指出的，“朝阳群众”无疑是公共安全治理走群众路线、拓展人民群众参与公共安全治理的成功范本。当身边的“朝阳群众”越来越多，作用越来越大，既举报各种警情也监督警方执法，那么公共安全治理的基石就得到有效的夯实，公共安全治理就有了广泛的群众基础，公共安全就不再是无本之木、无源之水。

　　四、政策实现途径

　　实际上，通过公众参与来提高犯罪治理效果，已成理论界和实务界的共识，亦成为国家层面的犯罪治理政策，即社会治安综合治理。该政策从宏观上论述了犯罪治理过程中的公众参与。社会治安综合治理的基本内容是：在各级党委、政府统一领导下，组织和依靠国家政权、社会团体和人民群众的力量，各单位、各部门协调一致，齐抓共管，综合运用政治、经济、行政、法律、教育和文化等各种手段，整治社会治安，打击和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。

　　社会治安综合治理的工作路线就是强调依靠群众，即公众参与。虽然，社会治安综合治理强调的各种形式的群防群治力量在维护治安和社会稳定中发挥了重要的作用。然而，随着我国市场经济的建立和发展，社会治安综合治理政策在执行中遇到了诸多难题，公众参与积极性大大降低，犯罪治理效果越来越不明显。

　　（一）悬赏举报做法是实现“朝阳群众”参与犯罪治理之途径

　　那么，为何北京警方能够发动“朝阳群众”参与犯罪治理过程呢?原因很简单，就是北京警方在对公众进行宣传教育的同时，更是引入了市场机制，即悬赏举报，对提供犯罪线索者实施重奖、多奖、快奖。因此，北京警方发动“朝阳群众”参与犯罪治理之政策的实现途径在于引入了市场机制，采用了悬赏举报做法。

　　根据北京警方在2014年初制定的《群众举报涉恐涉暴线索奖励办法》，其第五条规定：涉恐涉暴线索奖励实行物质奖励方式，按照线索评定等级发放奖金。一级线索：原则上不低于40000元，并视发挥的实际效用确定最终奖励数额。二级线索：原则上不低于20000元、不高于30000元，并视发挥的实际效用确定最终奖励数额。三级线索：原则上不低于1000元、不高于10000元，并视发挥的实际效用确定最终奖励数额。其第6条规定：涉恐涉暴线索等级评定和奖励原则上每半年组织一次；特别重要的线索，随时予以评定、奖励。

　　据《北京日报》报道：自奖励办法于2014年3月1日发布以来，北京警方已对500余名涉恐涉暴线索举报群众进行了奖励，共计发放奖金60万余元。下一步，将对符合条件的举报线索重奖、多奖、快奖。并举若干案例：有市民拨打110向警方举报，在网上发现印有疑似爆炸物的图片，可疑物品看起来像几根雷管，照片还附有留言：“我要上新闻，十八年后见。”接到报警后，市公安局迅速开展调查，很快将涉案嫌疑人赵某某抓获，赵某某通过网络扬言实施爆炸，扰乱公共秩序，造成一定程度的社会恐慌。该人因涉嫌寻衅滋事罪被警方依法刑事拘留。11月19日，市公安局对这位举报市民进行了奖励。根据《群众举报涉恐涉暴线索奖励办法》相关规定，对其给予3000元现金奖励。当日，市公安局还对另外两起举报线索进行了奖励，各发放奖金3000元。

　　北京警方通过引入市场机制，以重奖、多奖、快奖的方式悬赏举报，鼓励公众参与犯罪治理过程，与当前的社会背景息息相关。一方面，当前我国市场经济日趋成熟，这为犯罪治理过程中引入市场机制，通过悬赏举报去激励公众参与犯罪治理过程提供了一个很好的外部环境。另一方面，市场经济不可避免地影响着公众的价值观和道德观。在市场经济条件下，受利益驱使，公众的行为动机往往带有功利色彩。因此，在犯罪治理过程中，必须转变观念，借鉴市场化做法，在一定程度上采用利益激励机制，鼓励公众及市场组织参与到犯罪治理中去。这既是市场经济的内在要求，也是促进公众参与犯罪治理过程的有效途径。

　　悬赏举报之所以能够促进“朝阳群众”参与犯罪治理过程，应归功于它所产生的激励效应。一般来说，正面宣传让公众提供涉恐涉暴线索可能引不起太多的关注，但如果以奖励举报的方式出现，情况可能不一样。很明显，当经济因素参与进来时，人们更容易产生“社会责任感”，提高参与意识，以更积极的态度去发现、留意犯罪线索，因为只有成功举报罪犯，才能得到赏金。此外，提供犯罪线索也是有成本的，比如，举报人要花费时间甚至金钱去完成举报活动，举报人还可能遭到打击报复等。按照理性人假设，每个人都能认识自己的行为及其后果，并能对自己行为成本和后果利益进行比较，只要有可能，都倾向于以最小的行为成本去换取最大的收益。《群众举报涉恐涉暴线索奖励办法》规定的赏金比较可观，对大部分人来说都是一笔不小的收益，足以激励知情人去举报。

　　我国的犯罪治理实践已经证明了悬赏举报的“魅力”，悬赏举报已经成为司法机关获取案件线索，查处重大刑事案件的重要手段。以人民检察院自侦案件为例，在目前已查处的腐败案件中，有60%至70%的大要案是通过群众举报发现的，而许多地方的检察机关甚至认为，有超过80%甚至90%的大案是通过群众举报发现的。大量的数据表明，作为公众参与的一种方式，举报在打击刑事犯罪中具有重大作用，甚至有人赞其为“中国反腐第一功”。公安部通缉的大案要案，则更是如此。例如，2004年公安部发布A级通缉令悬赏20万元通缉大毒枭刘某某，2006年公安部发出A级通缉令悬赏20万元通缉特大杀人犯罪嫌疑人董某某，等等。

　　（二）反驳悬赏举报可能带来负面影响之观点

　　有人认为，为警方提供线索是每一位公民的义务，采用悬赏举报不仅会大大增加警方的经费开支，还会使人们丧失道德和觉悟，进而败坏社会风气，不应提倡。此种观点值得商榷：

　　首先，不应该仅仅看到悬赏举报的赏金支出，还应该考虑悬赏举报所带来的经济和社会效益。借助有利的线索，警方可以及时破案或防止犯罪的发生，这不仅节省大量的人力、物力，挽回巨大的经济损失，还可以促进社会稳定，避免个人、社会及国家遭受犯罪侵害，降低公众被害恐惧感。

　　其次，悬赏举报并不等于道德沦丧。悬赏只是被用作激励的手段促使人们以更积极的态度和更高的效率与警方配合，并非唆使人们唯利是图。悬赏举报有利于达到警民合作的良性循环。在一次成功的悬赏举报中，警方借此破案，社会消除了不安定因素，举报人不仅享受为社会立功的精神满足，同时也获得了经济上的鼓励，警方、社会公众和举报人达到了“三赢”。

　　最后，应重视悬赏举报所带来的正能量。悬赏举报点燃了“朝阳群众”参与犯罪治理的热情，“朝阳群众”已成举报品牌，家喻户晓。“朝阳群众”犹如社会正能量的“眼线”，遍布北京朝阳区的大街小巷，揭发、举报各类违法犯罪，小到吸毒、嫖娼，大到涉恐涉暴等犯罪线索，都逃不过他们的火眼金睛。“朝阳群众”彰显着社会正能量，传递着社会正能量。一时间，违法犯罪分子成过街老鼠，无容身之地。可以预见，在“朝阳群众”举报品牌的影响下，全国各地都将出现“朝阳群众”的身影，社会正能量将进一步得到彰显、传递、弘扬。

　　五、政策比较借鉴

　　北京警方通过重奖、多奖、快奖的方式悬赏举报，激励“朝阳群众”参与犯罪治理，并不像一些人所说的那样，是政府在花钱消灾，而是一种国际社会通行的犯罪治理政策，已经积累了大量的成熟经验。以美国为例，悬赏举报在美国极为常见，体现在治理各类犯罪过程中，其高层级立法、巨额及按比例奖励做法都值得借鉴。

　　（一）治理恐怖主义犯罪过程中的悬赏举报

　　为打击恐怖主义，美国国务院外交安全局根据《1984年打击国际恐怖主义法案》设立了“正义的奖赏计划”(The Rewards for Justice Program)，对重要恐怖分子实行悬赏通缉。根据该项计划，国务卿可授权向提供以下信息的人士颁发奖赏：所提供的信息使得策划、实施、企图实施针对美国国民或财产的国际恐怖主义行为的恐怖分子被逮捕或被定罪，并且防止恐怖袭击发生、发现恐怖组织一名重要头目的下落或干扰恐怖主义的资金运作。如果国务卿认为，为了打击恐怖主义或保护美国免受基地组织的恐怖主义活动侵犯有必要增加奖励数额，可支付超过2500万美元的奖励。自从1984年开展正义的奖赏计划以来，美国政府已经向80多人支付了总数逾1亿美元的奖励，这些人提供了有实用价值的信息，有关方面根据这些信息抓获了恐怖分子或制止了全球性国际恐怖主义活动。该项计划在逮捕国际恐怖分子拉姆齐·尤塞夫的行动中起到了重要的作用，拉姆齐·尤塞夫在1993年世贸中心爆炸案中被判有罪。尽管管辖正义的奖赏计划的法律所针对的是以美国人为目标的恐怖主义活动，但如果其他国家的公民面临危险，美国也与这些国家分享信息。

　　正义的奖赏计划网站显示，目前悬赏金额最高的5个恐怖主义要犯分别是：艾曼·扎瓦赫里，基地组织新头目，被控参与策划“9·11”恐怖袭击，马德里和伦敦爆炸案等，悬赏2500万美元；阿布·杜阿，又名阿布·巴格达迪，极端组织“伊斯兰国”创始人和领导人，被控对2011年以来在伊拉克的系列恐怖袭击负有责任，悬赏1000万美元；西拉杰丁·哈卡尼，恐怖主义组织“哈卡尼网络”领导人，2008年美国驻阿富汗大使馆袭击案的幕后主使，悬赏1000万美元；雅辛阿尔-苏里，“基地”组织重要成员和投资人，悬赏1000万美元；哈菲兹·赛义德，伊斯兰激进组织“虔诚军”创始人，被怀疑是包括2008年孟买袭击案在内一系列恐怖主义袭击的主导者，悬赏1000万美元。

　　（二）治理毒品犯罪过程中的悬赏举报

　　美国国会于1986年设立了禁毒奖励计划，提供最多500万美元的奖励给提供毒贩信息的举报者发放奖金。这项由国务院发起的计划推出后，已经支付了8800万美元赏金给线人。特别是哥伦比亚、墨西哥和委内瑞拉等国，禁毒奖励计划帮助美国把大毒犯绳之以法。据《环球时报》报道，世界最大毒枭华金·古斯曼·洛埃拉于2015年7月从墨西哥一所戒备最森严的监狱成功脱逃，轰动全球。将古斯曼视为“最大威胁”的美国政府8月5日正式介入，宣布为线索提供者设立500万美元的巨额奖励。美国毒品管理局、法警局和联邦调查局等多个联邦执法部门均已介人调查。美国毒品管理局方面向公众开通了免费专线和官方邮箱，专门用于接收相关举报线索。又据环球网报道，墨西哥总统涅托于2016年1月8日在推特上发文宣布：古斯曼越狱潜逃半年后再次被逮捕。

　　（三）治理严重暴力犯罪过程中的悬赏举报

　　美国联邦调查局每年会制定“十大通缉要犯”名单，主要是谋杀、绑架等严重暴力犯罪分子，这份名单提供高额赏金给提供线索的公众。名单上的逃犯只会在其被确认死亡、指控被撤销或者被逮捕时名字才会被移除，联邦调查局会再让另一个逃犯的名字“递补”到名单上。其中也有因为被联邦调查局认为“不再有能力对社会产生威胁”而被除名的案例。在此份名单上挂名最久的是抢匪维克多·赫雷纳，他于1984年进到名单上，至今已逃亡31年之久；挂名时间最短的则是涉嫌谋杀两名联邦调查局探员的比利·布莱恩特，他在名字进入名单后仅仅两个小时就被逮捕。在极少数的情况下，例如出现一个名单以外的极其危险的逃犯时，这份名单会增列一个“第11号通缉要犯”。这份名单会张贴在公共场所，如邮局或银行等。有时也会出现逃犯在看到自己名列十大通缉要犯而自首的情况。截至2015年12月，一共有505人曾出现在名单上，其中包括8名女性。这505人中已有473人落网，其中的156人是因为被民众举发而遭逮捕。

　　（四）治理腐败犯罪和经济犯罪过程中的悬赏举报

　　这主要表现为吹哨人法案的相关规定。吹哨人法案由一系列法律组成，其立法目的是保护吹哨人不受报复，通过奖励手段鼓励企业、政府组织内部成员成为其吹哨人。这些法律主要有：1863年的《欺诈声明法》(False Claims Act)，又称《林肯法》;1978年《文官改革法》(Civil Service Reform Act)和《政府道德法》(Ethics in Govemment Act);1989年的《吹哨人保护法》(Whistleblower Protection Act);2002年的《无惧法》(No-Fear Act)和2002年的《沙宾法案》(Sarbanes-Oxley Act)等。这些法案都规定了对吹哨人的奖励，如《欺诈声明法》规定，向政府检举企业欺诈行为的检举人、可通过诉讼获得利益，即在挽回的经济损失中获得15%～25%奖励。

　　近年来，一些特殊经济领域，特别是税务、证券领域的犯罪悬赏举报规定更是体现了吹哨人法案的精神。为了打击税务犯罪，美国国税局2006年开始重奖检举者。规定如果检举者举报的逃税额在200万美元以上，那么在提供了证据后，检举者可以得到追回资金的30%的奖励。如果举报的逃税额在200万美元以下，那么奖励比例要相当小一些。根据CNN报道，2012年美国国税局共向偷税漏税检举者派发了1.25亿美元的奖金，远高于前一年的800万美元。这笔增加的经费主要是支付给前瑞银集团(UBS)员工伯肯菲德。他提供瑞银集团协助美国富人隐藏其海外资产的资讯给美国政府，因此而获得1.04亿美元的告密奖金。柏肯菲德的告密有助于2009年美国政府与瑞银之间的和解；瑞银同意支付7.8亿美元的罚金，并交出上千位美国客户的账户资料。柏肯菲德本人则因协助瑞银逃漏税，而在2009年坐牢40个月。为了打击证券、期货领域中的犯罪，2010年美国参众两院通过了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》(The Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)。该法案的一个重要组成部分就是授权美国证券交易委员会、商品期货交易委员会以及国内税务署建立一个名为“吹哨者计划”(Whistleblower Program)新的举报机制，以鼓励人们为查处金融欺诈等经济犯罪提供线索，并向有价值线索的提供者提供奖励。根据该法案，美国证券交易委员会发布了第一份有奖举报计划，根据这项计划，如果举报人提供的线索能帮美国证券交易委员会从证券法违规者处缴获罚款，举报人将获得奖金。具体来说，如果举报人提供的信息能带来超过100万美元的罚金，奖金为实际罚没金额的10%～30%。

　　六、政策总结推广

　　从北京警方治理犯罪的政策逻辑来看，其发动“朝阳群众”参与犯罪治理之政策之所以能够起作用，在于有效地运用了悬赏举报做法。没有悬赏举报之市场机制的引入，公众参与犯罪治理的政策目标就难以实现。鉴于此，有必要从理论上对悬赏举报做法进行总结并提出完善建议，以期推广。

　　悬赏举报是指警方为了获得犯罪线索而向公众发出要约，对于接受和履行要约的人给予事先承诺奖金的行为。这里的犯罪线索包括已发生的犯罪线索和可能发生犯罪的线索，前者是为了侦破业已发生的犯罪，后者是为了防止犯罪的发生。悬赏举报是警方执行的一种带有私法性质的法律行为，其目的是运用经济手段强化公众举报的内在动力，激励举报人提供线索，并与举报人就犯罪线索进行交易，是一种特殊的信息交易制度。“鲁瑞庚诉东港市公安局悬赏广告纠纷案”之判决就反映了悬赏举报的私法性质。

　　（一）悬赏举报的积极意义

　　悬赏举报的积极意义是不言而喻的。其最核心的意义就是能够产生激励效应，提高公众参与犯罪治理的积极性，这在前文已有论述。

　　在激励效应之基础上，悬赏举报又自然产生如下积极意义：

　　第一，有利于警方获取犯罪证据，增强警方的破案能力。犯罪证据构成了刑事司法活动的基础。司法实践中并不当然存在充分、有效的犯罪线索，警方往往面临信息失灵问题。悬赏举报在警方之外建立了线索获取渠道，通过有偿的方式扩大线索拥有量，提高犯罪线索真实性。

　　第二，有利于增强警方的预防犯罪能力。悬赏举报可以调动公众参与犯罪治理过程的积极性，因此，它能够有效弥补消解警方犯罪治理资源不足的困境，延伸警方的犯罪治理触角，有效地消除在时间和空间上的犯罪治理盲点，把犯罪消灭在萌芽状态。

　　第三，对犯罪分子或潜在犯罪分子有威慑和瓦解的作用。悬赏举报可以增加犯罪分子的防御成本，防御成本的增加可以减少犯罪行为的发生。另外，悬赏举报对犯罪分子或潜在犯罪分子有威慑作用。悬赏举报在增强警方收集证据能力并实质上提高犯罪行为被查处概率的同时，也会通过这种心理的机制对犯罪分子或潜在犯罪分子产生影响。

　　第四，有利于新型警民关系的建立。悬赏举报的本质是通过保障举报人合法权益的方式，有效地发动、组织和引导公众参与犯罪治理过程，这有利于唤醒公众与犯罪行为作斗争的公民意识，激发公众举报的积极性，促使公众深入参与到与犯罪行为作斗争的过程中。悬赏举报将犯罪治理目标的实现，寓于积极的、激励性的犯罪治理活动之中，对“公众参与型”这一新型警民关系的建立有积极意义。

　　（二）实现悬赏举报积极意义的条件

　　当然，悬赏举报的积极意义并不必然实现，必须具备一定的条件。结合北京警方的做法，至少应具备三方面条件：

　　一是积极宣传、引导。首先，高层的积极宣传。北京警方通过其在新浪认证的官方微博“@平安北京”正面宣传“朝阳群众”，极大地激发了公众参与犯罪治理的热情。在“@平安北京”早些时候的案件通报中，经常提到“群众”字眼，例如“朝阳警方接到群众举报”“近期有群众反映”，特别是一些名人吸毒、嫖娼经朝阳区群众举报被警方查处后，“朝阳群众”的知名度火速飙升，被公众戏称为民间情报组织。面对公众的调侃，“@平安北京”突出了“朝阳群众”的正面效应：2015年3月31日，微博首次使用“朝阳群众”一词，赞扬其“充满正义感”“疾恶如仇”。4月29日，微博称：“举报涉毒线索，人人都是‘朝阳群众’。”5月5日的微博写道：“在违法犯罪面前，大家都可以是‘朝阳群众’。”之后，这一名词多次出现在案件通报中，声称“又立功”，为其点赞。5月29日“@平安北京”模仿“我们”体，在微博中贴出一张图片，左边是卡通版的警察形象，右边是一个代表“朝阳群众”的年轻人形象，注文“我们”，并发文称“朝阳群众”很可爱，“警方工作离不开大家的支持和配合”。6月26日国际禁毒日，“@平安北京”发布一条微博：“手把手教你如何成为‘朝阳群众’。”“‘朝阳群众’很神秘，因为警方会保护举报人的隐私，因此就不要刨根问底了；‘朝阳群众’很可爱，因为他(她)们疾恶如仇，耳聪目明”。其次，基层警察的长期组织引导。早在2011年，根据北京警方的统一部署，朝阳警方就在各个社区开展“社区民警驻区制”工作，这些驻区民警居住在管辖社区，全天候为居民提供社区管理服务、社区矛盾化解、安全防范组织等服务。朝阳区共有群防群治力量约12万人，社区民警平均每月给治保积极分子开一次会，社区居民、娱乐场所从业人员、在校学生等各个社会群体都逐步被吸纳到志愿者行列。华严北里西社区便是这种制度下的一个典型社区。社区警务站里，驻区民警宋万周组建了一支由210人组成的社区巡逻队长期在社区巡控，保证社区连续多年零发案。从成为社区民警开始，宋某某就天天扎根在社区，节假日也经常“泡”在社区。宋某某警官在社区工作这么多年来，他逢会必讲，逢人便说，向大家宜传群防群治、邻里守望的精神。此外，宋某某也知道要以人心换人心。逢年过节，他都会登门拜访社区里的孤寡老人，每年腊八节他还会给老人送腊八粥，他对大家的关怀也换来了社区居民对治安工作的积极参与。

　　二是重奖、多奖、快奖。正如前文介绍，根据北京警方在2014年初制定的《群众举报涉恐涉暴线索奖励办法》，不仅规定了不低于40000元、20000元、1000元的各等级奖励数额及原则上每半年组织一次，对特别重要的线索，随时予以评定、奖励，而且北京警方在实践中履行了重奖、多奖、快奖原则。据《新京报》报道，自2014年3月公布实施《群众举报涉恐涉暴线索奖励办法》以来，北京警方共发放40万余元涉恐涉暴线索举报奖金，以鼓励市民争当“朝阳群众”。另据《北京晚报》报道，截至2015年10月，朝阳区共接到群众举报的各类线索21万余条，根据这些线索，共破获案件1023件，刑拘810人，治拘1274人。朝阳区还制定了《反恐维稳情报信息奖励实施细则》，先后发放举报奖励154万余元。

　　三是提供快捷的举报途径。首先，向驻区民警举报。前文提及，朝阳警方在各个社区开展了“社区民警驻区制”工作，“朝阳群众”可以随时向驻区民警提供线索。其次，通过北京警方在新浪认证的官方微博“@平安北京”进行举报。通过该微博粉丝平台进行反恐线索举报，简便易行。该微博“反恐线索举报”平台明确告知：如您在生活中发现了反恐线索，请您通过文字详细说明具体情况，包括发现的线索的时间、地点，线索的具体内容以及您的姓名和联系方式。如条件允许，您可以将现场图片一并发送给我们。您举报的线索信息，请通过私信发送给我们，我们将会通报相关部门核实，一经核实，将按照《群众举报涉恐涉暴线索奖励办法》给予奖励。

　　鉴于此，各地各级警方在学习北京警方发动“朝阳群众”参与犯罪治理政策经验的时候，应从三方面着手，切实发挥悬赏举报之积极意义。

　　第一，转变观念，积极宣传、引导。各地各级警方只有转变观念，进一步解放思想，才有可能去积极宣传、引导公众参与犯罪治理过程。在思想上，要充分认识到悬赏举报的潜力，认识到可以在一定程度上将“花钱买线索”作为一种常规的破案手段和获取线索渠道。在行动上，一方面，要立足传统媒体，着力新媒体，如微博、微信公众平台等进行大力宣传，做到悬赏举报人人皆知。另一方面，大力推行社区警务服务，以悬赏举报为激励，切实发动公众参与犯罪治理过程。社区警务是现代化警务改革战略的一个重要目标和要求，其强调警察与社区组织、社区公众的有机结合，为公众参与犯罪治理过程提供了可靠的制度化途径。

　　第二，多方筹集资金，兑现悬赏承诺。一方面，赏金太低可能起不到激励的效用，必须筹集足够的资金用于悬赏举报。可以考虑从四个方面筹集赏金；财政拨款、从查办案件挽回经济损失中提成、社会捐助以及被害人或其家属自愿出资等形式，其中占主导地位的是财政拨款。值得注意的是，由于我国经济发展不平衡，地区差异大，对那些经济欠发达地区，特别是靠财政补助的经济不发达的老、少、边、穷地区，不可能向北京警方那样去重奖、多奖、快奖。对此，可以借鉴美国的做法，即提高悬赏破案的立法层级，由最高立法机关或其授权机构通过法律规章的形式予以确定赏金来源和数额。具体来说，对于暴恐犯罪、贩毒犯罪、严重暴力刑事犯罪的赏金编列特别预算，由国库拨给；对于严重经济犯罪的赏金则按比例奖励。另一方面，警方要及时兑现悬赏承诺。这里主要涉及的是关于支付赏金的诚信问题。从实践来看，由于代表的是国家和政府的信誉，警方的诚信度还是比较高的。但也出现过悬赏举报中关于赏金给付的警民纠纷，甚至警方被举报人诉至法院，前文提及的鲁某诉东港市公安局悬赏广告纠纷案就是一起典型案例。如果这样的情况出现，定会挫伤公众参与的积极性，不利于悬赏举报的良性循环。因此，警方在悬赏举报中必须遵循“明确的承诺，毫不含糊的兑现”这一原则。

　　第三，提供快捷的举报途径，认真对待举报线索。除了利用传统的110报警电话接受公众举报之外，北京警方所采用的通过微博粉丝平台接受反恐线索举报，以及通过社区警察接受举报的做法都值得借鉴。对待举报线索应进行制度化设计。首先，设置统一的举报受理部门，确保举报人的信息在最小范围内被人知晓。对举报人反映的问题应如实记录，并及时交由有关部门处理。其次，接到举报后，有关部门必须在规定的时间内进行调查取证。对于因为客观原因无法在规定的时间内进行调查取证的，应向举报人予以说明。最后，对于举报人提供的举报线索，警方必须及时予以审核和确认。

　　七、结语

　　虽然，在犯罪治理过程中采用悬赏举报这一市场做法激励公众参与犯罪治理过程不失为一个明智的政策选择。但是，在推广北京警方发动“朝阳群众”参与犯罪治理的经验同时，我们也应该清醒地认识到，市场激励做法也不是万能的，正如美国经济学家沃尔夫所言，在政府和市场之间选择是在两种不完善之间的选择。在犯罪治理过程中采用市场激励做法试图将两者进行优势组合，但同样不可能尽善尽美。因此，采用悬赏举报这一市场做法激励公众参与犯罪治理过程并不是要弱化公安机关的收集违法犯罪证据的责任，而是对其责任的合理化。在犯罪治理过程中采用市场激励做法不可能解决公安机关所面临的所有的违法犯罪线索收集难的问题，公安机关也不能因此而推卸应负的责任。

　　来源：《刑法论丛》2017年第1卷，第574-601页。注释略

　　作者：汪明亮，复旦大学法学院教授、博士生导师