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尚权推荐丨聂鑫 ：中国最高审判体制的刑民分立——传统与现代化
作者：尚权律所 时间：2022-08-17
当代最高人民法院刑事审判部门与以民事为代表的其他审判部门呈现出明显分立。中国最高审判体制的刑民分立由来已久，从先秦发生刑民区分后，刑事审判与民事审判逐渐走向分流；“重情”案件与“细故”案件在审判程序上截然两分，死刑复核成为最高审判机关的核心职能。清末以来，近代中国移植了德日司法制度，最高审判机关的刑民审判体制走向合流；在清末“就地正法”制度与民国“惩治盗匪”特别立法下，死刑核准权先后部分“下放”给地方。1949年以来的最高人民法院的审判体制逐渐从“刑重民轻”走向“刑民并重”；在收回死刑复核权与改革民事再审制度后，刑民案件数量先后膨胀；最近启动的完善四级法院职能定位改革，可能会加剧最高审判机关的刑民分立。未来司法改革应考虑最高审判体制的刑民平衡，以及传统与现代的协调问题。
最高审判体制 刑民分流 刑民合流 死刑复核 传统与现代
一、引 言
我们近距离观察今天中华人民共和国最高人民法院，会发现一个有趣的现象：尽管与德国多元的司法审判体系不同，中国采用的是一元司法审判体系，但在“一元多庭”的模式之下，最高人民法院的5个刑事审判庭与其他审判庭（4个民事审判庭、1个环境资源审判庭、1个行政审判庭等）在物理空间、审判委员会专业委员会分工、司法改革走向等方面呈现出明显的分立态势。在物理空间上，刑庭单独位于最高人民法院第二办公区，其他庭则主要位于第一办公区；而最高人民法院审判委员会除全会外，又分为刑事与民事行政两个专业审判委员会，分别对应刑事案件和其他案件。特别值得关注的是，当下完善四级法院审级职能定位的改革，对最高人民法院民庭、行政庭、环资庭的案件受理数量与工作内容将产生重大影响，但该项改革几乎不涉及最高人民法院的刑事审判工作。可以预见，如果四级法院职能定位改革完全落实，最高人民法院的刑事审判庭与以民事为代表的其他审判庭的差异会进一步放大，从而在最高人民法院之内形成两类运行机制、案件数量、法官员额、审判职能都有明显差异的审判部门，其客观结果可能是塑造了“分立的最高法院”或“一院两制”。
当代中国最高审判体制的刑民分立，部分源于中国传统司法审判中的刑民分流，与近代中国诉讼法制的转型以及1949年以来的传承与创新都高度相关。以下将梳理这三段历史，以求理解这一传统与现代共同造就的中国特色司法体制。
二、传统中国司法审判中的刑民分流
上古时代民事规则不发达，诉讼以刑事案件为主；西周以来，民事与刑事诉讼之区分逐渐发生，民事诉讼随着商品经济的发展也日趋普遍。“初民社会之政治，除祭祀、斗争以外，最要者便是狱讼。而古代所有权制度未确立，婚姻从其习惯，故所谓民事诉讼者殆甚稀，有讼皆刑事也。”“然若周代封建扩张，井田早废，婚姻渐有一定之制度，人民于民事诉讼亦滋多，法律上民事诉讼、刑事诉讼之区分，亦遂应运而生。”《周礼·秋官·大司寇》郑玄注曰：“讼，谓以财货相告者。……狱，谓相告以罪名者。”根据《周礼》，民事诉讼与刑事诉讼在审判主体、审判程序上均有所不同；西周刑事诉讼已初步形成了上诉制度，至于民事诉讼是否适用上诉程序则不可考。“但是，西周时期无论民事案件还是刑事案件，都适用复核程序，并似已制度化。”秦灭六国后，中国的审判体制也由分散走向一统，建立了县、郡、中央三级的审判系统。秦代绝大多数案件由郡守复审后结案，惟少数疑难案件，郡守无法解决时，郡守得将疑难案件报送中央，由廷尉复审；廷尉复审后，应仍呈报皇帝裁决。汉时商品经济的发展，使得借贷钱财的法律行为开始流行，民事诉讼成为法庭面对的一项重要业务工作；秦汉民事诉讼与刑事诉讼的管辖与审级类似，但司法实践中刑民结合的案件比民事案件更为普遍。
从魏晋南北朝到隋唐，中国的审判制度日趋精密，刑事案件的终审管辖权与量刑标准密切相关。“县为初审，笞、杖罪由县一审终结；州府为二审，复审县断上报的徒以上案件，徒罪审后无误即可执行，流罪还需报尚书省。……大理寺是三审机关，也是最高级审判机关，复审天下流以上案件及京师徒以上案件。审后仍由中书门下复核，死刑一律报皇帝批准。”唐代没有独立于刑事诉讼的民事诉讼程序，民事案件大多准用刑事诉讼程序，从中央到地方也没有专门管辖民事案件的机关。一般民事诉讼，大都在县或州一级完结；上诉到中央的民事案件，要么是当事人为高级官员或贵族，要么是性质上由民事侵权上升为刑事案件了。“对民事侵权行为的处罚也是采取刑罚处治，多以笞、杖结案。若高于杖罪，则须上报尚书省。”在唐代完成了中国传统刑事审判的程序化之时，所谓“重刑轻民”的倾向也日趋明显：一方面，唐代民事审级管辖较为松散，缺乏明确的制度规定；另一方面，唐代开始实行“务限法”，也就是在农忙季节，为了不误农时，司法机关一般不受理民事诉讼。由唐延续至清末司法改革之前，在制度上，户婚田土债乃是民间“细故”，在管辖、受理与结案环节上与“重情”（命盗重案、谋反、叛逆、贪赃枉法等）截然两分。在结案与复核程序上，“重情”之案一审后无论被告是否服判都不能结案，须经逐级审转程序、自动层报上级法司复审，其中程序最为繁复的是拟判死刑案件的复核；“细故”之案则由州县自理，一审终审后报上级官府备案审查，“应逐件登记，每月造册，申送府道、司、及督抚查考”，“其已结之案，如巡道认为判断不公,或情节可疑,须立即提案审查核正”。
“重情”与“细故”案件在审判程序上的分流，是否意味着中国古代司法制度是“重刑轻民”？这个问题存在争议。以清代为例，尽管国家司法体制的核心是刑律以及惩罚犯罪的制度，但“事实上比起世界史上同时代的任何国家权力来，清代国家在受理和解决民事纠纷上都显得更为积极和活跃”。从清代的州县诉讼档案来看，一审民事诉讼的数量远多于刑事诉讼，百姓不乏诉讼权利观念，官府也非常重视民事纠纷的解决，清朝无论制度、程序、判决、执行都形成了一整套的规程和原则；百姓为保护个人权利，也是“敢于告官，提起诉讼，寻求法律保护的”。另外，尽管民事诉讼原则上一审终审，但州县官审理不公或不为审理，当事人也可逐级上控于府、道、省，甚至提起京控，由此形成与“审转”并行的“上控”程序。不过，“民人如为京控，都察院、步军统领衙门收呈之后，通常发回本省覆审，并不送交刑部审理”。尽管官府在理念上、制度上有“重刑轻民”的倾向，但对于当事人来说即使是民事诉讼也是很切实的问题，因此才会有像越诉、诬告纠纷这类的申诉，而这一点朝廷当然也知道；如果民事纠纷的“细故”不足以引起高层重视，投诉无门的当事人就有必要捏造叛逆或人命、强盗之重事，还要把很多人都卷进来显得饱受奸徒恶党欺压；而只要捏造行为不是特别恶劣，当局也都默认了这些把戏。所以尽管朝廷不鼓励甚至惩罚民事案件的京控，但在实践中，州县官“自理词讼”案件（包括家财、田地、征税等民事、行政案件）构成京控案件的重要组成部分；由于“细故”案件当事人无法通过制度化的逐级审转程序“寻求正义”，其“上控”反而诉诸于非常规方式来“直达天听”。
始于秦汉，中国建立了中央集权的政府体制，而司法审判权（特别是死刑案件的终审权）也是“大一统”体系的重要组成部分；与此同时，汉以来受儒家“明德慎罚”思想影响，平反冤狱、少杀慎杀也成为历代明君的“仁政”。由中央统一控制死刑逐渐成为政治上与思想上的共识，至隋开皇十二年正式将死刑核准权收归中央：“诏诸州死罪，不得便决，悉移大理案复，事尽，然后上省奏裁。”死刑复核不仅是中央的事权，也是皇权（国家主权）的重要组成部分。以下以清代为例，简述传统中国的死刑复核制度；从比较法上看，清代的死刑复核可能是当时世界上复审层级最多的死刑核准制度。
清代的逐级审转，即根据案件所判刑罚轻重，徒罪以上案件均自动逐级移送上级官府复核，直至有终局裁决权的层级。从地方到中央的审转程序包括：（1）州县厅初审；（2）府、直隶州、直隶厅复审；（3）道复审；（4）按察使司复审；（5）督抚复审；（6）督抚咨部、具题、具奏；（7）中央法司复核；（8）死刑案件之票拟、拟办及裁决。笞杖案件由州县官审结；寻常徒罪案件，督抚复核后即可批结，须每季造册咨报（刑）部查核；有关人命徒罪案件及军流案件，督抚复审后，咨（刑）部复核。死罪案件，督抚复审后，寻常死罪案件须专本具题，奏闻皇上；情节重大死罪案件，须专折具奏，奏闻皇上。各省专本具题之案件，多奉旨由刑部、大理寺、都察院三法司“核拟具奏”；而专折具奏的重大死罪案件，因须要尽快处理，故无须三法司会审，多奉旨由“刑部议奏”或“刑部核拟具奏”即可；根据案件事实认定是否妥当与适用律例是否准确，法司定拟判决亦分为三种，即依议之判决、径行改正之判决、驳令再审之判决。京师及各省死罪案件经中央法司复核、提交圣裁之后，即已结案。但清代死刑又分为斩、绞立决与斩、绞监候；其中斩、绞监候案件相对情节较轻，须经过另一复核程序——秋审（朝审）——方能决定死刑的执行与否。以秋审为例，须经各省督抚司道会刊、定拟具题，刑部定拟看语，九卿会审与会题，皇帝裁决多个环节；秋审裁定分为情实、缓决、可矜、留养承祀，其中只有最终裁定“情实”者实际执行死刑，但行刑前仍须复奏及勾决。需要强调的是，清代刑部汇集了当时的法律专家，编制与职权也最为完整，故而在最高审判体系中居于核心地位。“外省刑案，统由刑部核复。不会法者，寺院无权过问，应会法者，亦由刑部主稿。在京诉讼，无论奏咨，俱由刑部审理，而部权特重。”
从隋唐至明清，死刑复核都是最高司法权的核心组成部分，也是最高审判机关的基本职能；而随着清末“就地正法”的制度化，国家司法主权也日渐式微。“就地正法”是指未经中央法司复核与皇帝裁决，将罪犯抓获审清，在当地立即斩首；历代不乏“就地正法”之例，“但是，把‘就地正法’上升为一种制度。并在全国推行，则是清朝末年太平天国农民革命战争爆发以后之事”。“唯就地正法一项，始自咸丰三年。时各省军兴，地方大吏，遇土匪窃发，往往先行正法，然后奏闻。”太平天国被镇压后，各地督抚习于自专，明里暗里抵制中央对于地方死刑案件（特别是命盗重案）的控制，直至清廷覆没未改。清政府的司法主权不仅遭受外国领事裁判权的侵蚀，也被地方大吏分割；最高审判权对外无法独立，对内亦非“最高”。
三、近代诉讼法制转型中的刑民合流
从晚清到民国的司法改革主要是“直接习自日本，间接取自德国”，实行普通刑民审判与行政审判分流的多元的司法审判体系，刑事案件和民事案件在普通法院体系之下分庭审判。刑庭与民庭并立，《刑事诉讼法》与《民事诉讼法》并行，可以说是从古代的“重刑轻民”转向现代的“刑民并重”。“刑事审判与民事审判在基本制度上可以说是同中有异，而基于审判活动的共性特征，又是相同之处多，不同之处少。”刑事与民事审判统辖于《法院组织法》之下，审级一致、管辖规则类似、上诉程序相仿；立法者甚至尝试将刑事诉讼法与民事诉讼法合二为一，二者可说是“分中有合”“合大于分”。
当时立法者所参考的德日模式，主要是以日本现行制度为范例。根据1900年日本《裁判所构成法》，“通常裁判所，为裁判民事刑事者”（第2条），包括区裁判所、地方裁判所、控诉院、大审院四级（第1条）；地方裁判所、控诉院与最高审判机关大审院均设一个或二个以上之民事部及刑事部（第20、34、43条）。根据1890年日本《刑事诉讼法》与《民事诉讼法》，刑、民诉讼均实行四级三审制，当事人（被告人）上诉均分为不服第一审判决之“控诉”与不服第二审判决之“上告”；但上告“惟以其裁判违背法律为理由者，始得行之”（《民事诉讼法》第434条），也即第三审原则上为法律审。
1906年，清廷颁布《大理院审判编制法》，师法日本，在京师试行城谳局（初级审判厅）、地方审判厅、高等审判厅、大理院四级三审制，“凡刑事无关人命徒罪以下、民事二百两以下者”，由城谳局为初审、地方审判厅二审、高等审判厅终审；“凡刑事徒流以上、民事二百两以上者”，以地方审判厅为初审、高等审判厅二审、大理院终审；“高等审判厅则不收初审词讼”。1906年，沈家本、伍廷芳上奏刑民合一的诉讼法《刑事民事诉讼法（草案）》，作为近代唯一仿效英美法系的诉讼立法，该草案遭到地方督抚强烈反对，未能获准颁行；自此，近代中国诉讼制度完全转向德日模式。1907年，清廷颁布《各级审判厅试办章程》，该法第1条开门见山，将审判案件分为刑事、民事两类，规定凡因诉讼而定罪之有无者属刑事案件，凡因诉讼而定理之曲直者属民事案件；该法参照德日立法例，将上诉分为“控诉”和“上告”，不服第一审判决，上诉于第二审审判厅为“控诉”；不服第二审判决，上诉于终审审判厅为“上告”。法部在《奏酌拟各级审判厅试办章程折》中特别强调：“向来办理民事案件，仅限于刑法之制裁，今审判各厅既分民事为专科，自宜酌乎情理之平，……庶与刑事显有区别而适足相成。”1910年颁行的《法院编制法》，比较完整地继受了日本《裁判所构成法》，例如《法院编制法》第37条（参考了《裁判所构成法》第49条）规定：“大理院各庭审理上告案件，如解释法令之意见与本庭或他庭成案有异，由大理院卿依法令之义类开民事科或刑事科，或民刑两科之总会审判之。”这与今天最高人民法院审判委员会专委会、全会有异曲同工之处。
为配合《法院编制法》的颁行，修订法律馆将正在编定的《刑事诉讼律（草案）》与《民事诉讼律（草案）》中“刻不容缓各条”汇编一处，于1910年完成过渡性的《民事刑事诉讼暂行章程（草案）》。该暂行章程虽未获准颁行，但与刑事、民事诉讼规则合一的1906年《刑事民事诉讼法（草案）》前后呼应，反映了当时立法者“刑民合流”的基本思想。1911年，《刑事诉讼律（草案）》与《民事诉讼律（草案）》编纂完成，根据其相关规定，刑事与民事第三审（“上告”）均为法律审。上述诉讼法草案因辛亥革命爆发、清廷覆灭未及正式颁行；但其规定的诉讼规则与《法院编制法》规划的审级制度为民国北京政府在司法实践中长期援用。
所谓“刑民合流”，并非指刑事和民事审判制度的完全合一，而是与中国古代“重情”与“细故”审判体制的“大分流”相对的概念。近代中国的最高审判机关，其刑事和民事审判在机构设置、法官员额、案件数量、运行机制、审判职能上大致相仿。
民国时期最高审判机关的刑事与民事审判庭的数目以及刑民法官员额大体平衡，随着刑民案件数量的变化而有所调整，基本与最高审判机关的案件审理结构相协调。
最初，大理院刑事与民事各设一庭；1914年1月增设民事第二庭，8月增设刑事第二庭；1917年10月增设民事第三庭，共计刑事2庭、民事3庭。其中，1913年，审判长及推事总额，刑事审判庭共有6人，民事审判庭共有6人，其中每庭除审判长外各有推事5人；之后，刑事审判庭每庭推事人数没有大的增加，但民事审判庭每庭推事人数增加到7-10人；到1918年，2个刑事审判庭审判长及推事共计约为11人，3个民事审判庭各庭审判长及推事共计约29人。
根据当时最高法院统计表，1927年南京国民政府最高法院建立之初，有1个刑事审判庭，2个民事审判庭；1928年，刑事和民事审判庭各增加2庭；到1929年，民事审判庭又增加1庭，共5庭；1931年刑事审判庭增加1庭，共4庭。审判长及推事总额，1927年，刑事审判庭共有5人，民事审判庭共有10人，其中每庭除审判长外各有推事4人；之后，除刑民审判庭数增加外，各庭推事数目也有所增加；到1931年，4个刑事审判庭共有审判长及推事共计约32人，5个民事审判庭共有审判长及推事共计约38人。
1931年之后，最高法院刑庭与民庭数目根据审判工作需要不时增减。“在抗战以前，置民事五庭，刑事十一庭。及西迁重庆，减为民事三庭，刑事四庭。民国二十七年，恢复刑事一庭。二十九年，为清理第三审刑事积案，添置临时刑事二庭。至三十年底，期满裁撤。另恢复民事一庭。复原以后，案件激增。在三十七年初，共置民事十庭，刑事十四庭。并为清理积案，添置临时民事三庭、刑事二庭。”
民国时期，受制于案繁人少的现实窘境，从中央到地方的审判机关，其刑民庭法官员额、庭数设置常因时而变；由刑庭与民庭法官互相代替审判的情况时有发生，甚至还有将民庭转为刑庭以处理积案之临时举措。如1919年，广州军政府时期大理院的民庭推事王敬信请假，在此期间其各项职务均由刑庭推事陈煜代理。当时多个高等法院都曾出现类似情形，如湖南高等审判厅民庭庭长代理刑庭庭长职务；广西高等法院一民庭庭长因病辞职，其职务由刑庭庭长代办。南京国民政府最高法院甚至作出判决例（二十七年上字第3152号）：“配置于刑庭之推事参与民事事件之辩论及判决，不能指为判决法院之组织不合法。” 1929年最高法院因刑事案件激增，曾从各省抽调人员与原有法官共同组成刑三庭清理积案；至1930年临时人员抽调期满各回本任，但是刑事案件仍“源源而来”，大量案件积压。面对短期无法增设刑四庭的现状，时任最高法院院长林翔向国民政府司法院院长呈请暂时将最高法院的一个民庭改为刑庭，形成刑民各4庭的格局；由此能够在不增加编制、不增加财政预算的情况下应对刑事审判压力，司法院以指令形式予以批准。
需要特别强调的是，无论刑事还是民事审判，当时最高审判机关的一个重要职能是统一法律适用，这也是在刑、民诉讼法上将第三审（上告）均规定为法律审的一个重要理由。除了通过个案终审权之行使来推动司法统一外，民国最高审判机关还在审判实践中提炼抽象的裁判规则、汇编为判例要旨予以颁布。
民国初年，由于当时成文法典多未颁行，“大理院乃酌采欧亚法理，参照我国习惯，权衡折中，以为判决，日积月累，编为判例汇编，……一般国人，亦视若法规，遵行已久，论其性质，实同判例法矣”。大理院判例在形式上与立法条文相差无几，它并不收录判决书的全文，而是略去案件事实，从中提炼出具有普遍规范性的抽象规则作为“判例要旨”。从1912年到1927年，大理院公布了约3900个判例要旨，其中不乏从一个案件判决书中抽象出多个判例要旨，作为之后各级法院一体遵行的规则，也即“一判多例”者。当时判例要旨分部门法编纂，其中民法与刑法判例要旨的规模大体相当、刑事诉讼法与民事诉讼法判例要旨的体量也大致相仿。例如，关于诉讼法上第三审为法律审的问题，大理院就分别刑民作出多个判例要旨。其中，就刑事诉讼法的相关规定作出至少5个判例要旨：“上告审不许主张新事实”；“未经第一审判决部分，不得为上告理由”；“上告不得提出新证据”；“第三审法院之职权，应就全案卷宗及证据物件为彻底之审查，以定第二审或第一审适用实体法及程序法之当否”；“得上诉于第三审法院之理由，以攻击所不服之判决违背法令为限”。就民事诉讼法相关条款作出至少1个判例要旨：“第二审判决后发现可受利益裁判之书状，不得以为上告理由。”
尽管与民国北京政府时期相比，南京国民政府时期“六法全书”逐渐齐备，但最高法院颁布的判例要旨对下级法院审判依然有很大影响。“省高等法院和县法院法官不仅会引用最高法院判例，且表述形式大致相同，多为‘已经最高法院着有判例’，并标出判例年次和案号，将其与法律条文同等对待。”据时任国民政府司法行政部常务次长汪楫宝所作《最高法院近年民刑事结案数目表》，从1938—1949年，最高法院历年刑事案件结案数在2930—11915件之间浮动，民事案件结案数在2737—19268件之间浮动；除1944、1945、1947、1949年民事案件是刑事案件结案数的2—3倍外，其他年份刑民案件结案数大体平衡；大部分年份民事案件多于刑事案件，但其中有两年（1939、1940年）是刑事案件多于民事案件。最高法院之所以历年审理刑民案件皆各有数千件、甚至突破万件，原因之一是“第三审为法律审”的法定原则仍无法完全贯彻，“因第一审第二审法院人才之缺乏”与各种配套设施的不完善，事实审法院“往往不能尽其职责”；“一旦第三审法院厉行狭义的法律审，又恐有碍人民利益”；最高法院落实法律审，“要持循序渐进之态度，以期达于审判公平与迅速之效果”。另一个原因是1935年《法院组织法》正式实施后，“四级三审制改为三级三审制，原先由各省高等法院办理的第三审案件，全部转归最高法院办理，以致最高法院受理的案件数量激增”。
与中国古代不同，民国时期的审判制度中没有独立于一般刑民上诉体系的死刑复核制度。无论民初暂行援用的前清《刑事诉讼律》、1921年《刑事诉讼条例》，还是1928年、1935年《刑事诉讼法》，均规定：除内乱罪、外患罪、妨害国交罪由高等法院（高等审判厅）初审外，一般死罪案件同其他重罪案件类似，均由地方法院（地方审判厅）初审、高等法院（高等审判厅）二审、最高审判机关三审。死刑复核不在审判体系之中，而在死刑执行的核准环节，由中央司法行政机关办理。在“谕知”死刑判决确定后，检察官应速将该案卷宗送交中央司法行政机关（清末之法部、民国北京政府之司法部或南京国民政府之司法行政部），经其核准后执行；在权限上，当时死刑执行由检察官指挥，而检察官隶属于中央司法行政机关。近代中国历部《刑事诉讼法》均规定，判决确定后如发现该案之审判违法，可以由最高层级的检察长（隶属于中央司法行政机关）提起非常上诉予以救济。
另外，与清末“就地正法”制度类似，作为乱世的“权宜之计”，1912年民国北京政府即有对“匪徒”采用“军法从事”的总统训令，1914年又颁布了《惩治盗匪法》；南京国民政府则于1927年颁布了《惩治盗匪暂行条例》，这些法令赋予地方军政长官未经正常三审终审程序即处决“盗匪”的权力。例如《惩治盗匪暂行条例》第3条规定：“凡依本条例判处死刑者，由该管司法机关审实后，附具全案，报由省高等法院长于十日内转报省政府核办，得复准后执行。”“在实际做法上，盗匪法的法律和社会后果不仅在于过分严厉地惩罚某些刑事犯罪，更在于由县知事和地方军官得以轻率地处理盗匪案件，甚至当被告是否犯了所控罪行都还是一个疑问的时候。法律不给予罪犯上诉的权利，同时又避开了死刑复核程序，这使得错误的指控、定罪和死刑执行变得更加可能。”
四、1949年以来的传承与创新
（一）从“刑重民轻”到“刑民并重”：刑民审判职能的初步分立
新中国成立之初，根据1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》，“基本上实行三级两审制”，作为例外的重大疑难案件可提起第三审上诉。1954年第一届全国人民代表大会通过《人民法院组织法》，将全国法院分为基层、中级、高级、最高人民法院四级（第1条），实行两审终审（第11条），新中国延续至今的审级制度基本就此确立。该法同时规定最高人民法院对各级法院、上级法院对下级法院已发生法律效力的判决和裁定，如发现确有错误，有权提审或指令下级法院再审（第12条）。《人民法院组织法》第11条同时规定了死刑复核制度：“中级人民法院和高级人民法院对死刑案件的判决和裁定，如果当事人不服，可以申请上一级人民法院复核。基层人民法院对于死刑案件的判决和中级人民法院对于死刑案件的判决和裁定，如果当事人不上诉、不申请复核，应当报请高级人民法院核准后执行。”由最高人民法院和高级人民法院分别行使死刑案件核准权，“这在当时基层人民法院可以判处死刑的情况下要求是相当高的”；接下来的1957年第一届全国人民代表大会第四次会议决定，“凡判处死刑立即执行的案件，都由最高人民法院判决或核准”；“从1958年至1966年，死刑案件由省级法院向最高人民法院报请复核、核准”。
根据1954年《人民法院组织法》，最高人民法院设立一个刑事审判庭与一个民事审判庭，1955年又增设了交通运输审判庭。早期最高人民法院的案件审理结构以刑事案件居多、民事案件数量与所占比例都很小，刑民案件比例悬殊，这与当时的审级制度设计与政治经济社会背景是相适应的。以1957年1—5月的数据为例，最高人民法院“共受理上诉、复核等案件334件，其中刑事案件317件，民事案件17件。这期间共结案323件，其中刑事案件306件，民事案件17件”。当时关于诉讼程序的规范性文件，无论是1956年10月最高人民法院《关于各级人民法院审判程序总结》，还是1957年《民事案件审判程序（草案）》，都没有明确规定诉讼管辖。原则上绝大多数刑民案件是由基层人民法院一审、中级人民法院二审，即使启动再审程序，案件也很难直达最高人民法院。与此同时，最高人民法院要复核死刑案件，这构成最高人民法院刑事审判稳定的“案源”。在计划经济体制下市场发育不成熟，民事案件的总数相对较少，诉讼标的金额也往往不高，很难构成具有全省、全国重大影响的案件，中级法院、高级法院、最高人民法院自然也极少在法无明文规定情况下自行决定“提级管辖”。相反，在刑事审判领域，则不时会出现有重大社会与政治影响的案件，这构成最高人民法院刑事审判的第二类“案源”。另外，在指导思想上，“长期以来，由于受了人民法院是专政的‘刀把子’这种片面的司法理念的影响，人民法院的民事审判工作不受重视”。
改革开放后，适应经济发展的需要与民事案件大幅度增加的新形势，“重刑轻民”的思想得到纠正，最高人民法院审理案件结构发生重大变化。
（1）死刑核准权下放，最高人民法院刑事审判“案源”减少。1979年《刑法》与《刑事诉讼法》规定死刑除由最高人民法院判决的以外，都应报请最高人民法院核准（死缓案件可由高级人民法院核准）。但是，由于当时全国大中城市不断发生恶性案件，为及时依法打击犯罪，“死刑核准权几乎是新法刚通过就马上下放了”，通过全国人大常委会《关于死刑案件核准问题的决定》与最高人民法院《关于对几类现行犯授权高级人民法院核准死刑的若干具体规定的通知》，严重危害公共安全和社会治安的死刑案件的核准权被下放给各高级人民法院。1991年以来，毒品犯罪死刑案件的死刑核准权被先后授权给了部分省份的高级人民法院行使。最高人民法院刑事审判第一庭、第二庭主要办理危害国家安全罪、贪污贿赂罪、破坏社会主义市场经济秩序罪以及未下放省份的毒品犯罪等判处死刑案件的复核。在这种“双重核准制”下，实践中绝大多数的死刑案件由高级人民法院核准。
（2）第二审重大民事经济案件成为最高人民法院常态化工作。1979年新《人民法院组织法》、1979年《最高人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》、1982年《民事诉讼法（试行）》颁布以来，民事审判级别管辖规则逐渐明确，案情复杂、诉讼标的金额很高或在当地影响较大的民商事案件根据有关规定不再由基层法院审理，而由高级法院、中级法院管辖的一审民商事案件，则可能由最高人民法院二审、再审。这些案件构成了最高人民法院民事经济审判的稳定“案源”。尽管《人民法院组织法》《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》均规定最高人民法院可依据法律规定或自行决定管辖第一审有全国性重大影响的案件，但最高人民法院历史上实际管辖的第一审刑事案件和民事案件均为特例。1979年以后，在审判实践中高级人民法院极少管辖第一审刑事案件，所以最高人民法院一般也无从受理第二审刑事案件。
（3）刑事与民事经济案件比例变化，最高人民法院法官规模与组织机构也随之变化。1977年后，人民法院一审民事案件的收案逐年上升，八十年代中期以后，民事案件的年增加数越来越大，在这一时期，人身关系案件虽然也是逐年上升的，但财产权益案件的上升率要比人身关系案件大得多。据统计：从1980年到1997年，在全国一审收案总数中，刑事案件所占比重从25.8%下降到8.26%，而民事、经济案件所占比重从74.2%上升到90.03%，特别是其中经济纠纷所占比重更从0.5%激增到28.05%；1986—1997年，全国二审收案总数中，刑事案件所占比重从约39.7%下降到18.6%，民事经济案件所占比重从约60.3%上升到77.7%。1986—1997年，在全国审判监督案件收案总数中，刑事案件所占比重从约96.5%下降到21.7%，民事经济案件所占比重从约3.5%上升到75.7%。在最高人民法院实际管辖二审、再审民事经济案件的前提下，全国法院刑民案件比例的变化也必然会传导到最高人民法院。基于审判工作的现实需要，最高人民法院审判员的编制也大为增加。1983年9月2日，全国人大常委会一次就任命了39名审判员；最高人民法院的审判员（含庭长、副庭长）1988年为109人，1989年增加到136人，1990年达到140人，刑事审判与民事经济（含交通运输）审判人员的比例大体平衡。审判员人数的较大幅度增长，也间接反映了最高人民法院办理案件规模的变化。改革开放之初，从1979年到1988年，除民事审判庭外，最高人民法院将刑事审判庭一分为二（刑一庭、刑二庭），增设经济审判庭审理经济案件，恢复设立交通运输审判庭，增设告诉申诉审判庭集中处理公民与法人告诉、申诉案件，增设行政审判庭审理行政诉讼案件。2000年，在中国“入世”之际，回应市场经济对民事审判改革的需要，最高人民法院印发《最高人民法院内设机构及新设事业单位职能的通知》，将原民庭变更为民事审判第一庭，经济审判庭变更为民事审判第二庭，知识产权审判庭变更为民事审判第三庭，原交通运输审判庭、经济庭涉外组改组为民事审判第四庭；与此同时，撤销告诉申诉庭，成立审判监督庭与立案庭。
刑民案件审判结构的变化并不意味着最高人民法院的工作从“重刑轻民”转向“重民轻刑”，只能说是“刑民并重”。
（二）死刑复核与民事再审常态化：最高人民法院刑民案件数量大幅增加
1.收回死刑复核权：最高审判机关传统审判职能的回归
在当今世界上保留死刑的国家，基于审慎的考虑，对于死刑判决在程序法上均作出特别规定。当代日本绝大多数死刑案件是由地方法院一审、高等法院二审、最高法院三审，其中第三审为法律审。日本刑事诉讼法规定：“对判处死刑、无期惩役和无期监禁的上诉，不得放弃，即实行强制上诉的原则。”美国大部分州的法律和联邦法均规定了死刑定罪和量刑的自动上诉程序，在直接上诉被驳回后，被告人可以向联邦最高法院申请调卷令；如果调卷令被驳回，被告人可以寻求州定罪后救济；在州救济程序用完后，被告人可以申请人身保护令，并逐级上诉到联邦最高法院；在穷尽所有州和联邦司法救济途径后，死刑犯仍可寻求州长或总统的赦免；死刑案件作为重罪案件，在审判时间上没有严格限制，死刑案件的复核期限一般为12年，但实践中也有最长达20年的。美国死刑复核时间特别长，一方面是受联邦制下“叠床架屋”的审级制度的影响，另一方面也与普通法传统相关。中国在体量上与美国相对接近，人口规模则数倍于美国，最高审判机关如何兼顾死刑案件复核的审慎与效率，这是一个重大的挑战。
1979年死刑复核权下放后，在实践中产生两大问题：其一是高级法院的死刑第二审程序与复核程序在实践中合并，产生“死刑复核程序是否还是死刑的必经程序”的疑问；其二是“死刑核准主体的唯一性被打破，由一个核准主体变成33个核准主体”，导致“死刑适用标准严重不统一”。随着1996年《刑事诉讼法》、1997年《刑法》的颁布，死刑“双重核准制”容易导致冤案以及造成法律不统一的问题成为讨论的焦点。当时之所以没有立即收回，一方面是人力和物质准备不足，需要复核的案件太多，以当时最高人民法院的法官规模与后勤保障能力，无法完成如此繁重的任务，必须扩编建楼；另一方面，制度上《人民法院组织法》死刑复核权下放的规定仍未修改，思想上也需要有所转变。
由最高人民法院统一行使死刑核准权，是在保留死刑的基本前提下，实现少杀慎杀、保证法律统一适用的最佳选择，也是《人民法院第二个五年改革纲要》（2004—2008）的第一项改革任务。“死刑复核是作全面审还是只作法律审？这也是争论比较激烈的问题。毋庸置疑，全面审更能保证质量，法律审更有利于效率。但基于慎用死刑的思想，我们痛下决心，明确复核程序为全面审，包括事实认定、法律适用和诉讼程序进行全面审查。”在人力和物质准备上，经中央批准，最高人民法院增设三个刑事审判庭，大幅度增加刑事审判法官数量，同时建设第二办公区扩充办公场所。2006年10月31日，全国人大常委会修改了《人民法院组织法》第13条，规定从2007年起收回死刑复核权。除刑二庭主要负责特殊类型案件外，最高人民法院刑一、刑三、刑四、刑五4个审判庭共约150名审判员，分地域办理全国的死刑复核案件；四个审判庭分别管辖的省份，每三年一轮换。为贯彻全面审查的原则，核准死刑案件必须提讯被告人、必须重视辩护律师依法提出的意见，合议庭成员必须阅卷并独立提出意见。
随着市场经济发展与人民权利意识的空前高涨，民事（行政）案件再审问题成为最高人民法院收回死刑复核权后又一重大挑战。“2007年10月28 日，全国人大常委会作出《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，对申请再审机制进行了诉权化改造，将原有的申请再审选择性管辖规定修改为‘可以向上一级人民法院申请再审’，即通称的‘申请再审一律上提一级’。”与之类似，2014年《行政诉讼法》的修改也建立了行政案件“申请再审上提一级”的机制。随着诉讼法的修改，最高人民法院再审民事（行政）案件收案数量大幅度膨胀，“案多人少”的问题非常突出。“由于立法未进一步细分再审申请对应的法院层级和标准，一些案件终审生效后，败诉当事人不考虑裁判对错，仅因‘上提一级’增加了改变生效裁判的可能性，就随意申请再审。……最高人民法院受理申请再审案件数量快速增长，民事、行政申请再审收案数从2016年的8884件陡升至2020年的22383件，再审申请驳回率一直在90%以上，存在较严重的‘程序空转’现象。”最高人民法院每年受理2万件以上的申请民事（行政）再审案件，造成三个问题：其一，面对海量的再审申请，最高人民法院无法“择案而审”；而在“案多人少”背景下，最高人民法院本部与巡回法庭之间、法官与法官之间“类案不同判”的情形很难避免。其二，再审案件的过度膨胀导致其审判监督职能无法正常发挥，最高人民法院有“既做球员又做裁判”“自己监督自己”之嫌。其三，再审案件严重挤占了最高人民法院的司法资源，其指导全国审判工作、统一法律适用的职能无法实现。
在这个阶段，最高人民法院民事审判工作的重心是审查和审判不服下级人民法院生效裁判的案件，另外还有审理其管辖的第二审案件。民事审判庭在工作模式、受理案件规模上与刑事审判庭“殊途同归”，我们可以说2013—2021年是1949年以来最高人民法院刑民案件审理结构比例最为平衡的阶段。但是，刑民案件简单的规模平衡并不意味着审判制度的科学合理，最高人民法院死刑复核的首要功能是“人权保障、少杀慎杀”，而民事审判的核心功能在于统一法律适用。所谓“道不同不相为谋”，最高人民法院刑民案件审理结构的“偶然平衡”必将被打破。
（三）统一法律适用：最高人民法院民事审判职能的再定位
其实，在2012年全国人大常委会审查《民事诉讼法》修正案草案时，就有委员提出：“民事申请再审案件上提一级的规定，对提高再审公信力、促进司法公正有一定好处。但是上提一级以后会带来两个问题：一是上级法院特别是最高法院和省高级法院的审判压力大大增加，使最高法院和省高级法院把大量精力都用于审理再审案件，这与最高法院和省高级法院所承担的保证法律统一适用的职能不相一致。保证法律的统一适用是各国最高法院的一个主要功能。最高法院一般是有选择地审理那些新出现的案件或者法律意见分歧比较大的案件，而不是大量地直接审理一般性案件。现在上提一级以后，最高法院审理案件的压力很大，没有精力充分考虑保证法律统一适用的问题。”
自2019年5月起，最高人民法院开始调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民事案件的标准；通过提高第一审民事案件的诉讼标的金额上限，把绝大多数民事案件的一审管辖权“下沉”到基层法院，为实现“基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度”的法院职能定位调整创造条件。2021年9月27日最高人民法院印发的《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第1条明确规定，最高人民法院的职能与其他三级法院相区别，是“监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用”。严格限制了向最高人民法院申请民事或行政案件再审的条件，原则上最高人民法院不再审查事实问题（第11、12条）；即使原判决、裁定适用法律可能存在错误，如果不具有法律适用指导意义，最高人民法院也可以不受理（13条）；最高人民法院提审案件的标准是“具有普遍法律适用指导意义”，或“同类案件存在重大法律适用分歧”（第14条）。这意味着在民事、行政审判领域，最高人民法院的职能与各国最高法院类似，主要不是单纯纠正下级法院个案审判的错误，而是“保障人民权利和判决的统一”；最高审判机关有权“择案而审”，主要解决统一法律适用的问题。
我们可以合理推断，随着完善四级法院审级职能定位改革举措的落实，最高人民法院二审与再审民事案件的数量会发生“断崖式”下跌；而民事审判庭未来的工作模式也必将随之转向，除小规模的“择案而审”外，其主要精力将转向审判经验总结（包括裁判要旨提炼）与审判指导工作，服务于最高人民法院在民事等领域的基本职能定位——统一法律适用。与民事审判庭大开大合的改革相反，最高人民法院2007年1月1日收回死刑复核权以来，5个刑事审判庭的职能定位与工作模式已基本定型，理论上受理案件规模也不会发生太大变化。由此，最高审判机关民事等审判部门与刑事审判部门的“一院两制”将进一步深化。
五、结 论
尽管美、日等国均对死刑案件的上诉规定了特别审慎的程序，但是，死刑复核仍不失为中国特色的制度。其特色如下：其一，死刑复核为全面审查而非单纯的法律审。“从我国司法实践来看，死刑案件的改判原因种类较多，例如，定性不准等法律适用问题，死刑政策的把握问题等，但大部分是证明事实的证据存在问题。”其二，死刑复核程序的启动是自动的，不需要当事人或检察院提起，类似于传统中国的“逐级审转”制。其三，死刑复核是我国四级两审制的法定例外，复核的主体是最高审判机关。中国现行死刑复核制度与古代死刑核准制度有很多共通之处，这并非历史的偶然，而是中华传统法律文化的当代传承。所谓人命关天，在中国古代，死刑案件长期处于皇帝和中央法司的控制之下；在中国法律现代化的过程中，死刑复核被赋予了新的价值——人权保障。经历了清末“就地正法”制度、民国“惩治盗匪”特别立法以及改革开放以来部分案件核准权的下放，死刑复核权最终于2007年完全收归最高审判机关。可以预见在今后相当长的一段时间里，中国最高审判机关仍将继续行使死刑复核的权力；相应地，最高人民法院刑事审判庭的组织机构、人员编制与职能定位也将保持长期稳定。
在漫长的历史长河中，中国的刑事与民事审判制度经历了先秦的分立、隋唐以来的大分流与近代“西法东渐”带来的合流；1949年以来，中国最高审判体制又经历了从刑重民轻到刑民并重，从刑民案件先后膨胀到民事（行政）审判职能再定位的重大改革。无论是近代中国“第三审为法律审”的诉讼法规定，还是当前四级法院职能定位改革，在一定意义上都是为了减轻最高审判机关的案件审理压力，让其更集中精力于统一法律适用职能的发挥。当然，完善四级法院职能定位改革并不意味着今后最高人民法院受理的民事（行政）再审之诉是纯粹的“法律审”；将“法律审”单独剥离出来，与我国两审终审的审级制度、与司法传统都不配套。历史经验证明，无论是“厉行法律审”还是“择案而审”，都是一个长期的、渐进的过程。“为兼顾事实与法理，要持循序渐进之态度，以期达于审判公平与迅速之效果；一方面使积案足以清理，他方亦使折狱不至有所枉屈。”
当下的法学分科太细，不仅基础法学与部门法学缺乏互动，更造成割裂的部门法学。而司法改革不仅需要打通实体法与程序法，更需要将刑事法、民商事法、行政法通盘考虑、整合研究；与此同时，还需要做到传统与现代并行不悖。最近启动的四级法院职能定位改革，主要聚焦于民事和行政诉讼等领域，作为阶段性的局部改革这无可厚非。但从长期看，改革如果把最高人民法院的刑事审判部门排除在外，将进一步放大传统刑民审判之“异”，而忽略了现代刑民审判之“同”，由此可能产生两大问题：其一是在最高人民法院内部产生“非对称”的两个审判部门，刑事审判部门和以民庭为代表的其他审判部门在运行机制、受理案件规模（以及由此所决定的法官员额）、审判职能上日趋分裂；在“一院两制”之下，刑民审判机构的平衡与审判管理都会发生问题。其二是把最高人民法院刑事审判部门约等于传统中国以死刑复核为首要任务的法司，忽略了现代最高人民法院在行使死刑复核权的同时，也应当在普通刑事案件中更充分地发挥“择案而审”、统一法律适用的职能。这恐怕是未来改革所不能回避的问题。
来源：《中国法学》2022年第4期
作者：聂鑫，清华大学法学院教授
当代最高人民法院刑事审判部门与以民事为代表的其他审判部门呈现出明显分立。中国最高审判体制的刑民分立由来已久，从先秦发生刑民区分后，刑事审判与民事审判逐渐走向分流；“重情”案件与“细故”案件在审判程序上截然两分，死刑复核成为最高审判机关的核心职能。清末以来，近代中国移植了德日司法制度，最高审判机关的刑民审判体制走向合流；在清末“就地正法”制度与民国“惩治盗匪”特别立法下，死刑核准权先后部分“下放”给地方。1949年以来的最高人民法院的审判体制逐渐从“刑重民轻”走向“刑民并重”；在收回死刑复核权与改革民事再审制度后，刑民案件数量先后膨胀；最近启动的完善四级法院职能定位改革，可能会加剧最高审判机关的刑民分立。未来司法改革应考虑最高审判体制的刑民平衡，以及传统与现代的协调问题。
最高审判体制 刑民分流 刑民合流 死刑复核 传统与现代
一、引 言
我们近距离观察今天中华人民共和国最高人民法院，会发现一个有趣的现象：尽管与德国多元的司法审判体系不同，中国采用的是一元司法审判体系，但在“一元多庭”的模式之下，最高人民法院的5个刑事审判庭与其他审判庭（4个民事审判庭、1个环境资源审判庭、1个行政审判庭等）在物理空间、审判委员会专业委员会分工、司法改革走向等方面呈现出明显的分立态势。在物理空间上，刑庭单独位于最高人民法院第二办公区，其他庭则主要位于第一办公区；而最高人民法院审判委员会除全会外，又分为刑事与民事行政两个专业审判委员会，分别对应刑事案件和其他案件。特别值得关注的是，当下完善四级法院审级职能定位的改革，对最高人民法院民庭、行政庭、环资庭的案件受理数量与工作内容将产生重大影响，但该项改革几乎不涉及最高人民法院的刑事审判工作。可以预见，如果四级法院职能定位改革完全落实，最高人民法院的刑事审判庭与以民事为代表的其他审判庭的差异会进一步放大，从而在最高人民法院之内形成两类运行机制、案件数量、法官员额、审判职能都有明显差异的审判部门，其客观结果可能是塑造了“分立的最高法院”或“一院两制”。
当代中国最高审判体制的刑民分立，部分源于中国传统司法审判中的刑民分流，与近代中国诉讼法制的转型以及1949年以来的传承与创新都高度相关。以下将梳理这三段历史，以求理解这一传统与现代共同造就的中国特色司法体制。
二、传统中国司法审判中的刑民分流
上古时代民事规则不发达，诉讼以刑事案件为主；西周以来，民事与刑事诉讼之区分逐渐发生，民事诉讼随着商品经济的发展也日趋普遍。“初民社会之政治，除祭祀、斗争以外，最要者便是狱讼。而古代所有权制度未确立，婚姻从其习惯，故所谓民事诉讼者殆甚稀，有讼皆刑事也。”“然若周代封建扩张，井田早废，婚姻渐有一定之制度，人民于民事诉讼亦滋多，法律上民事诉讼、刑事诉讼之区分，亦遂应运而生。”《周礼·秋官·大司寇》郑玄注曰：“讼，谓以财货相告者。……狱，谓相告以罪名者。”根据《周礼》，民事诉讼与刑事诉讼在审判主体、审判程序上均有所不同；西周刑事诉讼已初步形成了上诉制度，至于民事诉讼是否适用上诉程序则不可考。“但是，西周时期无论民事案件还是刑事案件，都适用复核程序，并似已制度化。”秦灭六国后，中国的审判体制也由分散走向一统，建立了县、郡、中央三级的审判系统。秦代绝大多数案件由郡守复审后结案，惟少数疑难案件，郡守无法解决时，郡守得将疑难案件报送中央，由廷尉复审；廷尉复审后，应仍呈报皇帝裁决。汉时商品经济的发展，使得借贷钱财的法律行为开始流行，民事诉讼成为法庭面对的一项重要业务工作；秦汉民事诉讼与刑事诉讼的管辖与审级类似，但司法实践中刑民结合的案件比民事案件更为普遍。
从魏晋南北朝到隋唐，中国的审判制度日趋精密，刑事案件的终审管辖权与量刑标准密切相关。“县为初审，笞、杖罪由县一审终结；州府为二审，复审县断上报的徒以上案件，徒罪审后无误即可执行，流罪还需报尚书省。……大理寺是三审机关，也是最高级审判机关，复审天下流以上案件及京师徒以上案件。审后仍由中书门下复核，死刑一律报皇帝批准。”唐代没有独立于刑事诉讼的民事诉讼程序，民事案件大多准用刑事诉讼程序，从中央到地方也没有专门管辖民事案件的机关。一般民事诉讼，大都在县或州一级完结；上诉到中央的民事案件，要么是当事人为高级官员或贵族，要么是性质上由民事侵权上升为刑事案件了。“对民事侵权行为的处罚也是采取刑罚处治，多以笞、杖结案。若高于杖罪，则须上报尚书省。”在唐代完成了中国传统刑事审判的程序化之时，所谓“重刑轻民”的倾向也日趋明显：一方面，唐代民事审级管辖较为松散，缺乏明确的制度规定；另一方面，唐代开始实行“务限法”，也就是在农忙季节，为了不误农时，司法机关一般不受理民事诉讼。由唐延续至清末司法改革之前，在制度上，户婚田土债乃是民间“细故”，在管辖、受理与结案环节上与“重情”（命盗重案、谋反、叛逆、贪赃枉法等）截然两分。在结案与复核程序上，“重情”之案一审后无论被告是否服判都不能结案，须经逐级审转程序、自动层报上级法司复审，其中程序最为繁复的是拟判死刑案件的复核；“细故”之案则由州县自理，一审终审后报上级官府备案审查，“应逐件登记，每月造册，申送府道、司、及督抚查考”，“其已结之案，如巡道认为判断不公,或情节可疑,须立即提案审查核正”。
“重情”与“细故”案件在审判程序上的分流，是否意味着中国古代司法制度是“重刑轻民”？这个问题存在争议。以清代为例，尽管国家司法体制的核心是刑律以及惩罚犯罪的制度，但“事实上比起世界史上同时代的任何国家权力来，清代国家在受理和解决民事纠纷上都显得更为积极和活跃”。从清代的州县诉讼档案来看，一审民事诉讼的数量远多于刑事诉讼，百姓不乏诉讼权利观念，官府也非常重视民事纠纷的解决，清朝无论制度、程序、判决、执行都形成了一整套的规程和原则；百姓为保护个人权利，也是“敢于告官，提起诉讼，寻求法律保护的”。另外，尽管民事诉讼原则上一审终审，但州县官审理不公或不为审理，当事人也可逐级上控于府、道、省，甚至提起京控，由此形成与“审转”并行的“上控”程序。不过，“民人如为京控，都察院、步军统领衙门收呈之后，通常发回本省覆审，并不送交刑部审理”。尽管官府在理念上、制度上有“重刑轻民”的倾向，但对于当事人来说即使是民事诉讼也是很切实的问题，因此才会有像越诉、诬告纠纷这类的申诉，而这一点朝廷当然也知道；如果民事纠纷的“细故”不足以引起高层重视，投诉无门的当事人就有必要捏造叛逆或人命、强盗之重事，还要把很多人都卷进来显得饱受奸徒恶党欺压；而只要捏造行为不是特别恶劣，当局也都默认了这些把戏。所以尽管朝廷不鼓励甚至惩罚民事案件的京控，但在实践中，州县官“自理词讼”案件（包括家财、田地、征税等民事、行政案件）构成京控案件的重要组成部分；由于“细故”案件当事人无法通过制度化的逐级审转程序“寻求正义”，其“上控”反而诉诸于非常规方式来“直达天听”。
始于秦汉，中国建立了中央集权的政府体制，而司法审判权（特别是死刑案件的终审权）也是“大一统”体系的重要组成部分；与此同时，汉以来受儒家“明德慎罚”思想影响，平反冤狱、少杀慎杀也成为历代明君的“仁政”。由中央统一控制死刑逐渐成为政治上与思想上的共识，至隋开皇十二年正式将死刑核准权收归中央：“诏诸州死罪，不得便决，悉移大理案复，事尽，然后上省奏裁。”死刑复核不仅是中央的事权，也是皇权（国家主权）的重要组成部分。以下以清代为例，简述传统中国的死刑复核制度；从比较法上看，清代的死刑复核可能是当时世界上复审层级最多的死刑核准制度。
清代的逐级审转，即根据案件所判刑罚轻重，徒罪以上案件均自动逐级移送上级官府复核，直至有终局裁决权的层级。从地方到中央的审转程序包括：（1）州县厅初审；（2）府、直隶州、直隶厅复审；（3）道复审；（4）按察使司复审；（5）督抚复审；（6）督抚咨部、具题、具奏；（7）中央法司复核；（8）死刑案件之票拟、拟办及裁决。笞杖案件由州县官审结；寻常徒罪案件，督抚复核后即可批结，须每季造册咨报（刑）部查核；有关人命徒罪案件及军流案件，督抚复审后，咨（刑）部复核。死罪案件，督抚复审后，寻常死罪案件须专本具题，奏闻皇上；情节重大死罪案件，须专折具奏，奏闻皇上。各省专本具题之案件，多奉旨由刑部、大理寺、都察院三法司“核拟具奏”；而专折具奏的重大死罪案件，因须要尽快处理，故无须三法司会审，多奉旨由“刑部议奏”或“刑部核拟具奏”即可；根据案件事实认定是否妥当与适用律例是否准确，法司定拟判决亦分为三种，即依议之判决、径行改正之判决、驳令再审之判决。京师及各省死罪案件经中央法司复核、提交圣裁之后，即已结案。但清代死刑又分为斩、绞立决与斩、绞监候；其中斩、绞监候案件相对情节较轻，须经过另一复核程序——秋审（朝审）——方能决定死刑的执行与否。以秋审为例，须经各省督抚司道会刊、定拟具题，刑部定拟看语，九卿会审与会题，皇帝裁决多个环节；秋审裁定分为情实、缓决、可矜、留养承祀，其中只有最终裁定“情实”者实际执行死刑，但行刑前仍须复奏及勾决。需要强调的是，清代刑部汇集了当时的法律专家，编制与职权也最为完整，故而在最高审判体系中居于核心地位。“外省刑案，统由刑部核复。不会法者，寺院无权过问，应会法者，亦由刑部主稿。在京诉讼，无论奏咨，俱由刑部审理，而部权特重。”
从隋唐至明清，死刑复核都是最高司法权的核心组成部分，也是最高审判机关的基本职能；而随着清末“就地正法”的制度化，国家司法主权也日渐式微。“就地正法”是指未经中央法司复核与皇帝裁决，将罪犯抓获审清，在当地立即斩首；历代不乏“就地正法”之例，“但是，把‘就地正法’上升为一种制度。并在全国推行，则是清朝末年太平天国农民革命战争爆发以后之事”。“唯就地正法一项，始自咸丰三年。时各省军兴，地方大吏，遇土匪窃发，往往先行正法，然后奏闻。”太平天国被镇压后，各地督抚习于自专，明里暗里抵制中央对于地方死刑案件（特别是命盗重案）的控制，直至清廷覆没未改。清政府的司法主权不仅遭受外国领事裁判权的侵蚀，也被地方大吏分割；最高审判权对外无法独立，对内亦非“最高”。
三、近代诉讼法制转型中的刑民合流
从晚清到民国的司法改革主要是“直接习自日本，间接取自德国”，实行普通刑民审判与行政审判分流的多元的司法审判体系，刑事案件和民事案件在普通法院体系之下分庭审判。刑庭与民庭并立，《刑事诉讼法》与《民事诉讼法》并行，可以说是从古代的“重刑轻民”转向现代的“刑民并重”。“刑事审判与民事审判在基本制度上可以说是同中有异，而基于审判活动的共性特征，又是相同之处多，不同之处少。”刑事与民事审判统辖于《法院组织法》之下，审级一致、管辖规则类似、上诉程序相仿；立法者甚至尝试将刑事诉讼法与民事诉讼法合二为一，二者可说是“分中有合”“合大于分”。
当时立法者所参考的德日模式，主要是以日本现行制度为范例。根据1900年日本《裁判所构成法》，“通常裁判所，为裁判民事刑事者”（第2条），包括区裁判所、地方裁判所、控诉院、大审院四级（第1条）；地方裁判所、控诉院与最高审判机关大审院均设一个或二个以上之民事部及刑事部（第20、34、43条）。根据1890年日本《刑事诉讼法》与《民事诉讼法》，刑、民诉讼均实行四级三审制，当事人（被告人）上诉均分为不服第一审判决之“控诉”与不服第二审判决之“上告”；但上告“惟以其裁判违背法律为理由者，始得行之”（《民事诉讼法》第434条），也即第三审原则上为法律审。
1906年，清廷颁布《大理院审判编制法》，师法日本，在京师试行城谳局（初级审判厅）、地方审判厅、高等审判厅、大理院四级三审制，“凡刑事无关人命徒罪以下、民事二百两以下者”，由城谳局为初审、地方审判厅二审、高等审判厅终审；“凡刑事徒流以上、民事二百两以上者”，以地方审判厅为初审、高等审判厅二审、大理院终审；“高等审判厅则不收初审词讼”。1906年，沈家本、伍廷芳上奏刑民合一的诉讼法《刑事民事诉讼法（草案）》，作为近代唯一仿效英美法系的诉讼立法，该草案遭到地方督抚强烈反对，未能获准颁行；自此，近代中国诉讼制度完全转向德日模式。1907年，清廷颁布《各级审判厅试办章程》，该法第1条开门见山，将审判案件分为刑事、民事两类，规定凡因诉讼而定罪之有无者属刑事案件，凡因诉讼而定理之曲直者属民事案件；该法参照德日立法例，将上诉分为“控诉”和“上告”，不服第一审判决，上诉于第二审审判厅为“控诉”；不服第二审判决，上诉于终审审判厅为“上告”。法部在《奏酌拟各级审判厅试办章程折》中特别强调：“向来办理民事案件，仅限于刑法之制裁，今审判各厅既分民事为专科，自宜酌乎情理之平，……庶与刑事显有区别而适足相成。”1910年颁行的《法院编制法》，比较完整地继受了日本《裁判所构成法》，例如《法院编制法》第37条（参考了《裁判所构成法》第49条）规定：“大理院各庭审理上告案件，如解释法令之意见与本庭或他庭成案有异，由大理院卿依法令之义类开民事科或刑事科，或民刑两科之总会审判之。”这与今天最高人民法院审判委员会专委会、全会有异曲同工之处。
为配合《法院编制法》的颁行，修订法律馆将正在编定的《刑事诉讼律（草案）》与《民事诉讼律（草案）》中“刻不容缓各条”汇编一处，于1910年完成过渡性的《民事刑事诉讼暂行章程（草案）》。该暂行章程虽未获准颁行，但与刑事、民事诉讼规则合一的1906年《刑事民事诉讼法（草案）》前后呼应，反映了当时立法者“刑民合流”的基本思想。1911年，《刑事诉讼律（草案）》与《民事诉讼律（草案）》编纂完成，根据其相关规定，刑事与民事第三审（“上告”）均为法律审。上述诉讼法草案因辛亥革命爆发、清廷覆灭未及正式颁行；但其规定的诉讼规则与《法院编制法》规划的审级制度为民国北京政府在司法实践中长期援用。
所谓“刑民合流”，并非指刑事和民事审判制度的完全合一，而是与中国古代“重情”与“细故”审判体制的“大分流”相对的概念。近代中国的最高审判机关，其刑事和民事审判在机构设置、法官员额、案件数量、运行机制、审判职能上大致相仿。
民国时期最高审判机关的刑事与民事审判庭的数目以及刑民法官员额大体平衡，随着刑民案件数量的变化而有所调整，基本与最高审判机关的案件审理结构相协调。
最初，大理院刑事与民事各设一庭；1914年1月增设民事第二庭，8月增设刑事第二庭；1917年10月增设民事第三庭，共计刑事2庭、民事3庭。其中，1913年，审判长及推事总额，刑事审判庭共有6人，民事审判庭共有6人，其中每庭除审判长外各有推事5人；之后，刑事审判庭每庭推事人数没有大的增加，但民事审判庭每庭推事人数增加到7-10人；到1918年，2个刑事审判庭审判长及推事共计约为11人，3个民事审判庭各庭审判长及推事共计约29人。
根据当时最高法院统计表，1927年南京国民政府最高法院建立之初，有1个刑事审判庭，2个民事审判庭；1928年，刑事和民事审判庭各增加2庭；到1929年，民事审判庭又增加1庭，共5庭；1931年刑事审判庭增加1庭，共4庭。审判长及推事总额，1927年，刑事审判庭共有5人，民事审判庭共有10人，其中每庭除审判长外各有推事4人；之后，除刑民审判庭数增加外，各庭推事数目也有所增加；到1931年，4个刑事审判庭共有审判长及推事共计约32人，5个民事审判庭共有审判长及推事共计约38人。
1931年之后，最高法院刑庭与民庭数目根据审判工作需要不时增减。“在抗战以前，置民事五庭，刑事十一庭。及西迁重庆，减为民事三庭，刑事四庭。民国二十七年，恢复刑事一庭。二十九年，为清理第三审刑事积案，添置临时刑事二庭。至三十年底，期满裁撤。另恢复民事一庭。复原以后，案件激增。在三十七年初，共置民事十庭，刑事十四庭。并为清理积案，添置临时民事三庭、刑事二庭。”
民国时期，受制于案繁人少的现实窘境，从中央到地方的审判机关，其刑民庭法官员额、庭数设置常因时而变；由刑庭与民庭法官互相代替审判的情况时有发生，甚至还有将民庭转为刑庭以处理积案之临时举措。如1919年，广州军政府时期大理院的民庭推事王敬信请假，在此期间其各项职务均由刑庭推事陈煜代理。当时多个高等法院都曾出现类似情形，如湖南高等审判厅民庭庭长代理刑庭庭长职务；广西高等法院一民庭庭长因病辞职，其职务由刑庭庭长代办。南京国民政府最高法院甚至作出判决例（二十七年上字第3152号）：“配置于刑庭之推事参与民事事件之辩论及判决，不能指为判决法院之组织不合法。” 1929年最高法院因刑事案件激增，曾从各省抽调人员与原有法官共同组成刑三庭清理积案；至1930年临时人员抽调期满各回本任，但是刑事案件仍“源源而来”，大量案件积压。面对短期无法增设刑四庭的现状，时任最高法院院长林翔向国民政府司法院院长呈请暂时将最高法院的一个民庭改为刑庭，形成刑民各4庭的格局；由此能够在不增加编制、不增加财政预算的情况下应对刑事审判压力，司法院以指令形式予以批准。
需要特别强调的是，无论刑事还是民事审判，当时最高审判机关的一个重要职能是统一法律适用，这也是在刑、民诉讼法上将第三审（上告）均规定为法律审的一个重要理由。除了通过个案终审权之行使来推动司法统一外，民国最高审判机关还在审判实践中提炼抽象的裁判规则、汇编为判例要旨予以颁布。
民国初年，由于当时成文法典多未颁行，“大理院乃酌采欧亚法理，参照我国习惯，权衡折中，以为判决，日积月累，编为判例汇编，……一般国人，亦视若法规，遵行已久，论其性质，实同判例法矣”。大理院判例在形式上与立法条文相差无几，它并不收录判决书的全文，而是略去案件事实，从中提炼出具有普遍规范性的抽象规则作为“判例要旨”。从1912年到1927年，大理院公布了约3900个判例要旨，其中不乏从一个案件判决书中抽象出多个判例要旨，作为之后各级法院一体遵行的规则，也即“一判多例”者。当时判例要旨分部门法编纂，其中民法与刑法判例要旨的规模大体相当、刑事诉讼法与民事诉讼法判例要旨的体量也大致相仿。例如，关于诉讼法上第三审为法律审的问题，大理院就分别刑民作出多个判例要旨。其中，就刑事诉讼法的相关规定作出至少5个判例要旨：“上告审不许主张新事实”；“未经第一审判决部分，不得为上告理由”；“上告不得提出新证据”；“第三审法院之职权，应就全案卷宗及证据物件为彻底之审查，以定第二审或第一审适用实体法及程序法之当否”；“得上诉于第三审法院之理由，以攻击所不服之判决违背法令为限”。就民事诉讼法相关条款作出至少1个判例要旨：“第二审判决后发现可受利益裁判之书状，不得以为上告理由。”
尽管与民国北京政府时期相比，南京国民政府时期“六法全书”逐渐齐备，但最高法院颁布的判例要旨对下级法院审判依然有很大影响。“省高等法院和县法院法官不仅会引用最高法院判例，且表述形式大致相同，多为‘已经最高法院着有判例’，并标出判例年次和案号，将其与法律条文同等对待。”据时任国民政府司法行政部常务次长汪楫宝所作《最高法院近年民刑事结案数目表》，从1938—1949年，最高法院历年刑事案件结案数在2930—11915件之间浮动，民事案件结案数在2737—19268件之间浮动；除1944、1945、1947、1949年民事案件是刑事案件结案数的2—3倍外，其他年份刑民案件结案数大体平衡；大部分年份民事案件多于刑事案件，但其中有两年（1939、1940年）是刑事案件多于民事案件。最高法院之所以历年审理刑民案件皆各有数千件、甚至突破万件，原因之一是“第三审为法律审”的法定原则仍无法完全贯彻，“因第一审第二审法院人才之缺乏”与各种配套设施的不完善，事实审法院“往往不能尽其职责”；“一旦第三审法院厉行狭义的法律审，又恐有碍人民利益”；最高法院落实法律审，“要持循序渐进之态度，以期达于审判公平与迅速之效果”。另一个原因是1935年《法院组织法》正式实施后，“四级三审制改为三级三审制，原先由各省高等法院办理的第三审案件，全部转归最高法院办理，以致最高法院受理的案件数量激增”。
与中国古代不同，民国时期的审判制度中没有独立于一般刑民上诉体系的死刑复核制度。无论民初暂行援用的前清《刑事诉讼律》、1921年《刑事诉讼条例》，还是1928年、1935年《刑事诉讼法》，均规定：除内乱罪、外患罪、妨害国交罪由高等法院（高等审判厅）初审外，一般死罪案件同其他重罪案件类似，均由地方法院（地方审判厅）初审、高等法院（高等审判厅）二审、最高审判机关三审。死刑复核不在审判体系之中，而在死刑执行的核准环节，由中央司法行政机关办理。在“谕知”死刑判决确定后，检察官应速将该案卷宗送交中央司法行政机关（清末之法部、民国北京政府之司法部或南京国民政府之司法行政部），经其核准后执行；在权限上，当时死刑执行由检察官指挥，而检察官隶属于中央司法行政机关。近代中国历部《刑事诉讼法》均规定，判决确定后如发现该案之审判违法，可以由最高层级的检察长（隶属于中央司法行政机关）提起非常上诉予以救济。
另外，与清末“就地正法”制度类似，作为乱世的“权宜之计”，1912年民国北京政府即有对“匪徒”采用“军法从事”的总统训令，1914年又颁布了《惩治盗匪法》；南京国民政府则于1927年颁布了《惩治盗匪暂行条例》，这些法令赋予地方军政长官未经正常三审终审程序即处决“盗匪”的权力。例如《惩治盗匪暂行条例》第3条规定：“凡依本条例判处死刑者，由该管司法机关审实后，附具全案，报由省高等法院长于十日内转报省政府核办，得复准后执行。”“在实际做法上，盗匪法的法律和社会后果不仅在于过分严厉地惩罚某些刑事犯罪，更在于由县知事和地方军官得以轻率地处理盗匪案件，甚至当被告是否犯了所控罪行都还是一个疑问的时候。法律不给予罪犯上诉的权利，同时又避开了死刑复核程序，这使得错误的指控、定罪和死刑执行变得更加可能。”
四、1949年以来的传承与创新
（一）从“刑重民轻”到“刑民并重”：刑民审判职能的初步分立
新中国成立之初，根据1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》，“基本上实行三级两审制”，作为例外的重大疑难案件可提起第三审上诉。1954年第一届全国人民代表大会通过《人民法院组织法》，将全国法院分为基层、中级、高级、最高人民法院四级（第1条），实行两审终审（第11条），新中国延续至今的审级制度基本就此确立。该法同时规定最高人民法院对各级法院、上级法院对下级法院已发生法律效力的判决和裁定，如发现确有错误，有权提审或指令下级法院再审（第12条）。《人民法院组织法》第11条同时规定了死刑复核制度：“中级人民法院和高级人民法院对死刑案件的判决和裁定，如果当事人不服，可以申请上一级人民法院复核。基层人民法院对于死刑案件的判决和中级人民法院对于死刑案件的判决和裁定，如果当事人不上诉、不申请复核，应当报请高级人民法院核准后执行。”由最高人民法院和高级人民法院分别行使死刑案件核准权，“这在当时基层人民法院可以判处死刑的情况下要求是相当高的”；接下来的1957年第一届全国人民代表大会第四次会议决定，“凡判处死刑立即执行的案件，都由最高人民法院判决或核准”；“从1958年至1966年，死刑案件由省级法院向最高人民法院报请复核、核准”。
根据1954年《人民法院组织法》，最高人民法院设立一个刑事审判庭与一个民事审判庭，1955年又增设了交通运输审判庭。早期最高人民法院的案件审理结构以刑事案件居多、民事案件数量与所占比例都很小，刑民案件比例悬殊，这与当时的审级制度设计与政治经济社会背景是相适应的。以1957年1—5月的数据为例，最高人民法院“共受理上诉、复核等案件334件，其中刑事案件317件，民事案件17件。这期间共结案323件，其中刑事案件306件，民事案件17件”。当时关于诉讼程序的规范性文件，无论是1956年10月最高人民法院《关于各级人民法院审判程序总结》，还是1957年《民事案件审判程序（草案）》，都没有明确规定诉讼管辖。原则上绝大多数刑民案件是由基层人民法院一审、中级人民法院二审，即使启动再审程序，案件也很难直达最高人民法院。与此同时，最高人民法院要复核死刑案件，这构成最高人民法院刑事审判稳定的“案源”。在计划经济体制下市场发育不成熟，民事案件的总数相对较少，诉讼标的金额也往往不高，很难构成具有全省、全国重大影响的案件，中级法院、高级法院、最高人民法院自然也极少在法无明文规定情况下自行决定“提级管辖”。相反，在刑事审判领域，则不时会出现有重大社会与政治影响的案件，这构成最高人民法院刑事审判的第二类“案源”。另外，在指导思想上，“长期以来，由于受了人民法院是专政的‘刀把子’这种片面的司法理念的影响，人民法院的民事审判工作不受重视”。
改革开放后，适应经济发展的需要与民事案件大幅度增加的新形势，“重刑轻民”的思想得到纠正，最高人民法院审理案件结构发生重大变化。
（1）死刑核准权下放，最高人民法院刑事审判“案源”减少。1979年《刑法》与《刑事诉讼法》规定死刑除由最高人民法院判决的以外，都应报请最高人民法院核准（死缓案件可由高级人民法院核准）。但是，由于当时全国大中城市不断发生恶性案件，为及时依法打击犯罪，“死刑核准权几乎是新法刚通过就马上下放了”，通过全国人大常委会《关于死刑案件核准问题的决定》与最高人民法院《关于对几类现行犯授权高级人民法院核准死刑的若干具体规定的通知》，严重危害公共安全和社会治安的死刑案件的核准权被下放给各高级人民法院。1991年以来，毒品犯罪死刑案件的死刑核准权被先后授权给了部分省份的高级人民法院行使。最高人民法院刑事审判第一庭、第二庭主要办理危害国家安全罪、贪污贿赂罪、破坏社会主义市场经济秩序罪以及未下放省份的毒品犯罪等判处死刑案件的复核。在这种“双重核准制”下，实践中绝大多数的死刑案件由高级人民法院核准。
（2）第二审重大民事经济案件成为最高人民法院常态化工作。1979年新《人民法院组织法》、1979年《最高人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》、1982年《民事诉讼法（试行）》颁布以来，民事审判级别管辖规则逐渐明确，案情复杂、诉讼标的金额很高或在当地影响较大的民商事案件根据有关规定不再由基层法院审理，而由高级法院、中级法院管辖的一审民商事案件，则可能由最高人民法院二审、再审。这些案件构成了最高人民法院民事经济审判的稳定“案源”。尽管《人民法院组织法》《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》均规定最高人民法院可依据法律规定或自行决定管辖第一审有全国性重大影响的案件，但最高人民法院历史上实际管辖的第一审刑事案件和民事案件均为特例。1979年以后，在审判实践中高级人民法院极少管辖第一审刑事案件，所以最高人民法院一般也无从受理第二审刑事案件。
（3）刑事与民事经济案件比例变化，最高人民法院法官规模与组织机构也随之变化。1977年后，人民法院一审民事案件的收案逐年上升，八十年代中期以后，民事案件的年增加数越来越大，在这一时期，人身关系案件虽然也是逐年上升的，但财产权益案件的上升率要比人身关系案件大得多。据统计：从1980年到1997年，在全国一审收案总数中，刑事案件所占比重从25.8%下降到8.26%，而民事、经济案件所占比重从74.2%上升到90.03%，特别是其中经济纠纷所占比重更从0.5%激增到28.05%；1986—1997年，全国二审收案总数中，刑事案件所占比重从约39.7%下降到18.6%，民事经济案件所占比重从约60.3%上升到77.7%。1986—1997年，在全国审判监督案件收案总数中，刑事案件所占比重从约96.5%下降到21.7%，民事经济案件所占比重从约3.5%上升到75.7%。在最高人民法院实际管辖二审、再审民事经济案件的前提下，全国法院刑民案件比例的变化也必然会传导到最高人民法院。基于审判工作的现实需要，最高人民法院审判员的编制也大为增加。1983年9月2日，全国人大常委会一次就任命了39名审判员；最高人民法院的审判员（含庭长、副庭长）1988年为109人，1989年增加到136人，1990年达到140人，刑事审判与民事经济（含交通运输）审判人员的比例大体平衡。审判员人数的较大幅度增长，也间接反映了最高人民法院办理案件规模的变化。改革开放之初，从1979年到1988年，除民事审判庭外，最高人民法院将刑事审判庭一分为二（刑一庭、刑二庭），增设经济审判庭审理经济案件，恢复设立交通运输审判庭，增设告诉申诉审判庭集中处理公民与法人告诉、申诉案件，增设行政审判庭审理行政诉讼案件。2000年，在中国“入世”之际，回应市场经济对民事审判改革的需要，最高人民法院印发《最高人民法院内设机构及新设事业单位职能的通知》，将原民庭变更为民事审判第一庭，经济审判庭变更为民事审判第二庭，知识产权审判庭变更为民事审判第三庭，原交通运输审判庭、经济庭涉外组改组为民事审判第四庭；与此同时，撤销告诉申诉庭，成立审判监督庭与立案庭。
刑民案件审判结构的变化并不意味着最高人民法院的工作从“重刑轻民”转向“重民轻刑”，只能说是“刑民并重”。
（二）死刑复核与民事再审常态化：最高人民法院刑民案件数量大幅增加
1.收回死刑复核权：最高审判机关传统审判职能的回归
在当今世界上保留死刑的国家，基于审慎的考虑，对于死刑判决在程序法上均作出特别规定。当代日本绝大多数死刑案件是由地方法院一审、高等法院二审、最高法院三审，其中第三审为法律审。日本刑事诉讼法规定：“对判处死刑、无期惩役和无期监禁的上诉，不得放弃，即实行强制上诉的原则。”美国大部分州的法律和联邦法均规定了死刑定罪和量刑的自动上诉程序，在直接上诉被驳回后，被告人可以向联邦最高法院申请调卷令；如果调卷令被驳回，被告人可以寻求州定罪后救济；在州救济程序用完后，被告人可以申请人身保护令，并逐级上诉到联邦最高法院；在穷尽所有州和联邦司法救济途径后，死刑犯仍可寻求州长或总统的赦免；死刑案件作为重罪案件，在审判时间上没有严格限制，死刑案件的复核期限一般为12年，但实践中也有最长达20年的。美国死刑复核时间特别长，一方面是受联邦制下“叠床架屋”的审级制度的影响，另一方面也与普通法传统相关。中国在体量上与美国相对接近，人口规模则数倍于美国，最高审判机关如何兼顾死刑案件复核的审慎与效率，这是一个重大的挑战。
1979年死刑复核权下放后，在实践中产生两大问题：其一是高级法院的死刑第二审程序与复核程序在实践中合并，产生“死刑复核程序是否还是死刑的必经程序”的疑问；其二是“死刑核准主体的唯一性被打破，由一个核准主体变成33个核准主体”，导致“死刑适用标准严重不统一”。随着1996年《刑事诉讼法》、1997年《刑法》的颁布，死刑“双重核准制”容易导致冤案以及造成法律不统一的问题成为讨论的焦点。当时之所以没有立即收回，一方面是人力和物质准备不足，需要复核的案件太多，以当时最高人民法院的法官规模与后勤保障能力，无法完成如此繁重的任务，必须扩编建楼；另一方面，制度上《人民法院组织法》死刑复核权下放的规定仍未修改，思想上也需要有所转变。
由最高人民法院统一行使死刑核准权，是在保留死刑的基本前提下，实现少杀慎杀、保证法律统一适用的最佳选择，也是《人民法院第二个五年改革纲要》（2004—2008）的第一项改革任务。“死刑复核是作全面审还是只作法律审？这也是争论比较激烈的问题。毋庸置疑，全面审更能保证质量，法律审更有利于效率。但基于慎用死刑的思想，我们痛下决心，明确复核程序为全面审，包括事实认定、法律适用和诉讼程序进行全面审查。”在人力和物质准备上，经中央批准，最高人民法院增设三个刑事审判庭，大幅度增加刑事审判法官数量，同时建设第二办公区扩充办公场所。2006年10月31日，全国人大常委会修改了《人民法院组织法》第13条，规定从2007年起收回死刑复核权。除刑二庭主要负责特殊类型案件外，最高人民法院刑一、刑三、刑四、刑五4个审判庭共约150名审判员，分地域办理全国的死刑复核案件；四个审判庭分别管辖的省份，每三年一轮换。为贯彻全面审查的原则，核准死刑案件必须提讯被告人、必须重视辩护律师依法提出的意见，合议庭成员必须阅卷并独立提出意见。
随着市场经济发展与人民权利意识的空前高涨，民事（行政）案件再审问题成为最高人民法院收回死刑复核权后又一重大挑战。“2007年10月28 日，全国人大常委会作出《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，对申请再审机制进行了诉权化改造，将原有的申请再审选择性管辖规定修改为‘可以向上一级人民法院申请再审’，即通称的‘申请再审一律上提一级’。”与之类似，2014年《行政诉讼法》的修改也建立了行政案件“申请再审上提一级”的机制。随着诉讼法的修改，最高人民法院再审民事（行政）案件收案数量大幅度膨胀，“案多人少”的问题非常突出。“由于立法未进一步细分再审申请对应的法院层级和标准，一些案件终审生效后，败诉当事人不考虑裁判对错，仅因‘上提一级’增加了改变生效裁判的可能性，就随意申请再审。……最高人民法院受理申请再审案件数量快速增长，民事、行政申请再审收案数从2016年的8884件陡升至2020年的22383件，再审申请驳回率一直在90%以上，存在较严重的‘程序空转’现象。”最高人民法院每年受理2万件以上的申请民事（行政）再审案件，造成三个问题：其一，面对海量的再审申请，最高人民法院无法“择案而审”；而在“案多人少”背景下，最高人民法院本部与巡回法庭之间、法官与法官之间“类案不同判”的情形很难避免。其二，再审案件的过度膨胀导致其审判监督职能无法正常发挥，最高人民法院有“既做球员又做裁判”“自己监督自己”之嫌。其三，再审案件严重挤占了最高人民法院的司法资源，其指导全国审判工作、统一法律适用的职能无法实现。
在这个阶段，最高人民法院民事审判工作的重心是审查和审判不服下级人民法院生效裁判的案件，另外还有审理其管辖的第二审案件。民事审判庭在工作模式、受理案件规模上与刑事审判庭“殊途同归”，我们可以说2013—2021年是1949年以来最高人民法院刑民案件审理结构比例最为平衡的阶段。但是，刑民案件简单的规模平衡并不意味着审判制度的科学合理，最高人民法院死刑复核的首要功能是“人权保障、少杀慎杀”，而民事审判的核心功能在于统一法律适用。所谓“道不同不相为谋”，最高人民法院刑民案件审理结构的“偶然平衡”必将被打破。
（三）统一法律适用：最高人民法院民事审判职能的再定位
其实，在2012年全国人大常委会审查《民事诉讼法》修正案草案时，就有委员提出：“民事申请再审案件上提一级的规定，对提高再审公信力、促进司法公正有一定好处。但是上提一级以后会带来两个问题：一是上级法院特别是最高法院和省高级法院的审判压力大大增加，使最高法院和省高级法院把大量精力都用于审理再审案件，这与最高法院和省高级法院所承担的保证法律统一适用的职能不相一致。保证法律的统一适用是各国最高法院的一个主要功能。最高法院一般是有选择地审理那些新出现的案件或者法律意见分歧比较大的案件，而不是大量地直接审理一般性案件。现在上提一级以后，最高法院审理案件的压力很大，没有精力充分考虑保证法律统一适用的问题。”
自2019年5月起，最高人民法院开始调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民事案件的标准；通过提高第一审民事案件的诉讼标的金额上限，把绝大多数民事案件的一审管辖权“下沉”到基层法院，为实现“基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度”的法院职能定位调整创造条件。2021年9月27日最高人民法院印发的《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第1条明确规定，最高人民法院的职能与其他三级法院相区别，是“监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用”。严格限制了向最高人民法院申请民事或行政案件再审的条件，原则上最高人民法院不再审查事实问题（第11、12条）；即使原判决、裁定适用法律可能存在错误，如果不具有法律适用指导意义，最高人民法院也可以不受理（13条）；最高人民法院提审案件的标准是“具有普遍法律适用指导意义”，或“同类案件存在重大法律适用分歧”（第14条）。这意味着在民事、行政审判领域，最高人民法院的职能与各国最高法院类似，主要不是单纯纠正下级法院个案审判的错误，而是“保障人民权利和判决的统一”；最高审判机关有权“择案而审”，主要解决统一法律适用的问题。
我们可以合理推断，随着完善四级法院审级职能定位改革举措的落实，最高人民法院二审与再审民事案件的数量会发生“断崖式”下跌；而民事审判庭未来的工作模式也必将随之转向，除小规模的“择案而审”外，其主要精力将转向审判经验总结（包括裁判要旨提炼）与审判指导工作，服务于最高人民法院在民事等领域的基本职能定位——统一法律适用。与民事审判庭大开大合的改革相反，最高人民法院2007年1月1日收回死刑复核权以来，5个刑事审判庭的职能定位与工作模式已基本定型，理论上受理案件规模也不会发生太大变化。由此，最高审判机关民事等审判部门与刑事审判部门的“一院两制”将进一步深化。
五、结 论
尽管美、日等国均对死刑案件的上诉规定了特别审慎的程序，但是，死刑复核仍不失为中国特色的制度。其特色如下：其一，死刑复核为全面审查而非单纯的法律审。“从我国司法实践来看，死刑案件的改判原因种类较多，例如，定性不准等法律适用问题，死刑政策的把握问题等，但大部分是证明事实的证据存在问题。”其二，死刑复核程序的启动是自动的，不需要当事人或检察院提起，类似于传统中国的“逐级审转”制。其三，死刑复核是我国四级两审制的法定例外，复核的主体是最高审判机关。中国现行死刑复核制度与古代死刑核准制度有很多共通之处，这并非历史的偶然，而是中华传统法律文化的当代传承。所谓人命关天，在中国古代，死刑案件长期处于皇帝和中央法司的控制之下；在中国法律现代化的过程中，死刑复核被赋予了新的价值——人权保障。经历了清末“就地正法”制度、民国“惩治盗匪”特别立法以及改革开放以来部分案件核准权的下放，死刑复核权最终于2007年完全收归最高审判机关。可以预见在今后相当长的一段时间里，中国最高审判机关仍将继续行使死刑复核的权力；相应地，最高人民法院刑事审判庭的组织机构、人员编制与职能定位也将保持长期稳定。
在漫长的历史长河中，中国的刑事与民事审判制度经历了先秦的分立、隋唐以来的大分流与近代“西法东渐”带来的合流；1949年以来，中国最高审判体制又经历了从刑重民轻到刑民并重，从刑民案件先后膨胀到民事（行政）审判职能再定位的重大改革。无论是近代中国“第三审为法律审”的诉讼法规定，还是当前四级法院职能定位改革，在一定意义上都是为了减轻最高审判机关的案件审理压力，让其更集中精力于统一法律适用职能的发挥。当然，完善四级法院职能定位改革并不意味着今后最高人民法院受理的民事（行政）再审之诉是纯粹的“法律审”；将“法律审”单独剥离出来，与我国两审终审的审级制度、与司法传统都不配套。历史经验证明，无论是“厉行法律审”还是“择案而审”，都是一个长期的、渐进的过程。“为兼顾事实与法理，要持循序渐进之态度，以期达于审判公平与迅速之效果；一方面使积案足以清理，他方亦使折狱不至有所枉屈。”
当下的法学分科太细，不仅基础法学与部门法学缺乏互动，更造成割裂的部门法学。而司法改革不仅需要打通实体法与程序法，更需要将刑事法、民商事法、行政法通盘考虑、整合研究；与此同时，还需要做到传统与现代并行不悖。最近启动的四级法院职能定位改革，主要聚焦于民事和行政诉讼等领域，作为阶段性的局部改革这无可厚非。但从长期看，改革如果把最高人民法院的刑事审判部门排除在外，将进一步放大传统刑民审判之“异”，而忽略了现代刑民审判之“同”，由此可能产生两大问题：其一是在最高人民法院内部产生“非对称”的两个审判部门，刑事审判部门和以民庭为代表的其他审判部门在运行机制、受理案件规模（以及由此所决定的法官员额）、审判职能上日趋分裂；在“一院两制”之下，刑民审判机构的平衡与审判管理都会发生问题。其二是把最高人民法院刑事审判部门约等于传统中国以死刑复核为首要任务的法司，忽略了现代最高人民法院在行使死刑复核权的同时，也应当在普通刑事案件中更充分地发挥“择案而审”、统一法律适用的职能。这恐怕是未来改革所不能回避的问题。
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