尚权研究SHANGQUAN RESEARCH

吴舸

北京尚权律师事务所实习律师

William & Mary Law School, LL.M

编者按：

2021年7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，这是中国资本市场历史上首次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件。本意见的出台，预示着资本市场执法司法领域将严格贯彻落实“建制度、不干预、零容忍”九字方针。在此背景下，北京市尚权律师事务所金融犯罪辩护部将围绕意见内容，从时政评论、罪名解读、典型案例三个角度出发，撰写和推出系列分析文章，对证券违法犯罪相关活动进行全方位分析与解读，旨在为有关市场主体防范法律风险提供建议，为促进法律精准适用提供参考。

2021年7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》），其中明确提出“依法严厉查处证券违法犯罪案件，加大对大案要案的查处力度”的“零容忍”打击、执法、监督等纲领与态度。同时，《意见》确定了截至2022年，对重大违法犯罪案件多发、频发的态势要得到有效遏制的主要目标。由此可见，自《意见》发表后，证券市场的违规、违法行为将迎来严格、苛刻的执法整顿活动，其中也可能涉及触发刑事犯罪的情形。

一、哪些可能涉刑事犯罪违法情形会属于本次整顿打击范围？

据证监会消息，2020年以来，证监会依法启动操纵市场案件调查90起、内幕交易160起，合计占同期新增案件的52%；作出操纵市场、内幕交易案件行政处罚176件，罚没金额累计超过50亿元；向公安机关移送涉嫌操纵市场犯罪案件线索41起、内幕交易123起，合计占移送案件总数76%，移送犯罪嫌疑人330名。

对此，《意见》第（五）条提及要加大刑事惩戒力度、贯彻实施刑法修正案（十一）（以下简称《修十一》）。《修十一》修订的有关资本市场违法行为的罪名主要包括：（1）欺诈发行股票、债券罪；（2）违规披露、不披露重要信息罪；（3）操纵证券、期货市场罪；以及（4）提供虚假证明文件罪；出具证明文件重大失实罪。

其次，作为《意见》第（十五）条提及的将要严厉查处大案要案的表态，亦明确提及：依法从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件。可见，《意见》继续贯彻与关注了《修十一》的重点修改罪名。

由此可以看出，严肃查处操纵市场和内幕交易等行为，持续净化市场生态，为资本市场高质量发展提供坚强法治保障，将是证监会等证券、资本市场监管主体机构下一步的主要行动方针。特别需要注意的是，证监会主席易会满就《意见》将遵循打击证券违法目标等相关问题的答记者问中，特别点名了五起重大要案的问题与进展：（1）乐视网财务造假等案件已作出行政处罚[i]；（2）华晨债[ii]、永煤债[iii]等债券信息披露违法违规行为受到查处；（3）首单证券纠纷特别代表人诉讼——康美药业证券虚假陈述责任纠纷一案[iv]已经启动；（4）康得新已完成退市摘牌[v]。上述五起案件虽然各自涉及不同的违法行为与形式，但共通点体现了证券违法活动的趋势及特点：即违法问题涉及面广、问题层次复杂、涉及人员多、对投资人损害大、公司治理能力差。该等五起案件在本次《意见》出台后再次被提及，说明监管部门对证券市场违法活动的打击，并非限定在一个领域的某个专项行动，而将是对整体市场的全面从严监管。

二、以何种方式整顿证券与资本市场违法违规行为？

《意见》提及的整顿、追责模式与要旨系着力构建行政、刑事、民事的全方位立体式追责体系。这主要体现在立法工作与司法协同机制的构建两方面：

（1）尽快推进有关法律制定、修订工作

行政法律法规方面：为了贯彻落实新证券法，做好制度衔接，规范市场主体行为，防范化解金融风险，证监会在2021年拟制定、修改的规章类立法项目合计27件，包括但不限于修改《上市公司信息披露管理办法》、修改《证券投资基金管理公司管理办法》等；证监会亦会配合全国人大有关部门做好制定《期货法》等立法工作。

刑事法律法规方面：《意见》第（五）条提及未来将同步修改有关刑事案件立案追诉标准，完善相关刑事司法解释和司法政策。对此，《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》（以下简称《立案追诉标准（二）》）出台时间距今已有十年之久，《立案追诉标准（二）》主要涉及证券与资本市场领域的罪名包括欺诈发行证券罪、违规披露、不披露重要信息罪、隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪（可能与前述提及证券市场主体财务造假等行为相关）、背信损害上市公司利益罪、编造并传播证券、期货交易虚假信息罪等罪名，那么可以预期到，结合《意见》的工作态度以及《修十一》的重点内容，有关刑事法律法规将在近期更新与修订，以匹配最新的监管政策与法律法规。

（2）尽快构建打击资本市场违法活动立体式协调工作机制

首先，《意见》第（十）、（十一）与（十二）条从证券案件的侦查、检察与审判环节均提出了不同的具体要求：

在证券案件的侦查环节，要进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻中国证监会的体制优势，完善数据与情报共享等方面的行政刑事执法协作机制，进一步优化公安部证券犯罪侦查编制资源配置，加强一线侦查力量建设。

在证券案件的检察环节：要研究在检察机关内部组建金融犯罪办案团队，探索在证监会建立派驻检察的工作机制，通过会商研判等形式加强最高检与证监会、公安部的协同配合。

在证券案件的审判环节：要加强北京、深圳等证券交易场所所在地金融审判工作力量建设，探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理，加强金融审判队伍专业化建设，落实由中级法院和同级检察院办理证券犯罪第一审案件的级别管辖。

此外，《意见》还提出要加强办案、审判基地建设。在证券交易场所、期货交易所[vi]所在地等部分地市的公安机关、检察机关、审判机关设立证券犯罪办案、审判基地。加强对证券犯罪办案基地的案件投放，并由对应的检察院、法院分别负责提起公诉、审判，通过犯罪地管辖或者指定管辖等方式，依法对证券犯罪案件适当集中管辖。

由此可见，“零容忍”已经贯穿于资本市场全维度监管链条，对公检法机关也提出了打击证券类犯罪行为的新要求和工作目标。

三、市场主体下一步需要考虑什么？

证监会主席易会满在答记者问中提到，市场各方在近期对以市值管理之名行操纵市场之实等违法行为比较关注。事实上，市值管理与操纵市场有着清晰的边界。证监会将会同公安机关坚决打击“伪市值管理”等违法行为，切实净化市场生态。“伪市值管理”本质是上市公司及实控人与相关机构和个人相互勾结，滥用持股、资金、信息等优势操纵股价，侵害投资者合法权益，扰乱市场秩序，而该等行为潜在触犯刑事犯罪的方式可能涉及内幕交易、违规信息披露、操纵证券、期货市场等，均属于《意见》与《修十一》重点打击的范围；若涉及第三方中介机构的违法违规行为，中介机构自身也可能因故意提供虚假的审计报告、法律意见书、资产评估报告等违法行为涉嫌犯罪。

此外，据证监会最新消息，自《意见》正式出台后短短10日内，证监会已经开展集中部署专项执法行动，集中打击财务造假、资金占用、违规担保及操纵市场、内幕交易等严重违法行为。截至7月16日，证监会已就16起重大典型案件全面开展有关调查工作，该等案件主要涉及以下四个方面：（1）严重侵蚀市场诚信基础，破坏信息披露制度严肃性的案件；（2）严重侵害上市公司利益，影响上市公司质量提升的案件；（3）严重破坏公平交易原则，损害投资者利益的案件；以及（4）严重背离职业操守，丧失“看门人”作用的案件。

本次《意见》的出台可谓是最高规格、全方位、立体式加强和改进监管执法工作的行动纲领，具有非常重要的里程碑意义。中央经济工作会议于今年2月提到，未来将全市场、全面推行推进注册制，而放松准入门槛的同时，强监管是大势所趋，《意见》的出台、《修十一》的重点修订也意味着证券违法成本将再次提高。由此可见，本次“严打行动”并非短暂突击式，对证券市场的常态化、法治化治理有所可期。

[1] 2021年4月12日，乐视网公告，因公司2007年至2016年连续十年财务造假、2016年非公开发行构成欺诈发行等，北京证监局对公司合计罚款2.4亿余元，对贾跃亭罚款2.41亿余元。

[2] 2021年4月20日，申华控股发布公告称，间接控股股东华晨集团因涉嫌以虚假申报文件骗取公开发行公司债券核准等行为，被证监会罚款5360万元并给予警告。

[3] 2021年1月14日，因永煤控股作为债务融资工具发行人，存在违反银行间债券市场相关自律管理规则的行为，中国银行间市场交易商协会发布自律处分信息，对永煤控股予以公开谴责，暂停其债务融资工具相关业务1年。

[4] 2020年5月13日，证监会对康美药业信息披露违法违规行为作出行政处罚及市场禁入决定，公司及相关人员涉嫌犯罪行为被移送司法机关。根据通报，康美药业公司2016年至2018年连续3年有预谋、有组织、系统性实施财务造假约300亿元。

[5] 2021年5月30日，康得新发布公告，因虚构利润超百亿，同时触及重大违法类及财务类两项终止上市情形，截至5月28日，公司股票已被深交所终止上市且退市整理期结束。

[6] 国内期货交易所分别为郑州商品交易所、上海期货交易所、大连商品交易所以及中国金融期货交易所；此外在上海还设有上海黄金交易所与上海国际能源交易所。